新時代國土空間規劃體系下鄉村建設及規劃設計研究

蔡波

摘要：面對長期農業生產及快速城鎮化過程中積累的鄉村人地矛盾，鄉村脆弱性評價能夠直觀反映國土空間潛在風險，客觀描述國土空間基底和功能的受損狀態，為指導鄉村地區國土空間治理、完善鄉村空間規劃管控途徑提供依據。依托現有人地耦合脆弱性評價方法，從暴露性、敏感性和適應性維度建立評價模型，構建鄉村脆弱性評價在國土空間規劃中應用的方法及步驟，形成鄉村脆弱性等級、類型、主因子、風險來源等成果，依托GIS平臺直觀呈現其空間分異格局，為城市空間治理任務及建設發展目標制定提供依據，并將其融入縣、鄉鎮級國土空間規劃評價體系，以期共同指導鄉村地區國土空間規劃編制。

關鍵詞： 三治融合;環境保護;生態發展

引言：新時代鄉村振興戰略大力提倡從自治、法治、德治“三治融合”謀求發展良策。在“三治融合”體系建設中，自治是基礎，法治是原則，德治是特色，這三者之間既不是疊加相乘排列組合關系，也不是各據一方自成體系，而是需要互相促進和支持，不斷加強互動與對話，做到有效銜接與補充。“三治融合”建設在實踐中成效顯著，但也存在一些不足，需要吸納可融入其中的“介質”加強耦合交融。鄉村環境保護對當下鄉土中國建設具有十分重要的作用，從環境保護視域出發探索“三治融合”有重要實踐意義，將環境保護納入“三治融合”建設，能有效激發鄉村自治內生動力，強化鄉村法治建設效力，彰顯鄉村文化軟實力，可持續推進鄉村長久繁榮發展。

一、鄉村建設中的土地規劃問題

1. 農村土地規劃與實際使用缺乏協調

在美麗鄉村建設中，土地規劃經過測算分為不同階段。然而，由于規劃與使用的時間差，土地規劃與實際用地不相匹配。研究發現，上述問題是由于實際使用過程中出現的意外因素，破壞了原有的土地規劃。同時，建設過程中，重建和新建房屋用地增加，導致土地規劃與實際使用不協調。此外，土地規劃對特定時期的建設用地規劃具有指導作用。但從長遠來看，農村各類土地的實際情況隨時會發生變化，原有的土地規劃無法實現。土地規劃與土地實際利用難以協調，造成農村土地資源浪費，損害美麗鄉村的進一步推進。

2.農村土地規劃的統一方式

目前，在建設美麗鄉村的過程中，土地規劃仍然采用計劃經濟時期的模式。也就是說，通過借鑒以往城市土地利用的經驗，對影響農村發展的客觀事物做出基本合理的判斷，從而得出土地規劃的具體方法和指標。然而，統一的土地規劃方法已不能滿足土地規劃的需要。首先，其土地規劃沒有與社會發展和經濟發展緊密結合，導致了農村與農村的脫節。第二，計劃經濟時期土地統一規劃只處理靜態數據，沒有考慮動態數據變化。動態數據和靜態數據沒有結合使用。因此，農村土地規劃缺乏靈活性。此外，計劃經濟時期的相關土地規劃方法只能適用于當時的土地規劃和使用。近年來，隨著社會發展，計劃經濟時期的土地規劃方案已不符合當前農村發展的實際情況，很難滿足當前農村土地規劃的需要。

3.農村土地規劃中耕地保護不力

在土地規劃中，存在著土地資源浪費、閑置和土地消失的現象。首先，在建設美麗鄉村的過程中，不夠科學的土地規劃導致土地利用粗放，耕地持續減少。究其原因，主要是在美麗鄉村建設過程中，土地規劃偏重于美麗鄉村的發展速度，沒有保護耕地，造成大量耕地被占用。其次，為了追求農村經濟效益，大量農用地轉為商業用地，導致耕地大量減少。最后，建設需要大量資金。為了加快美麗鄉村建設，一些村莊將大量耕地轉為商業用地，以獲得更多的資金支持建設，導致耕地嚴重減少。

二、國土空間規劃體系下鄉村建設策略

1.將環境保護融入法治，強化法治效力關于鄉村治理的法律法規，散見于《憲法》《村民委員會組織法》《土地承包法》《土地法》《環境保護法》《農業法》《鄉鎮企業法》等普遍適用的單行法，但更多的時候，并未就農村和城市因其地域環境、文化、人口素質等不同而作特別的區分，使得這類普遍適用的法律法規并不完全適應農村的現實發展需要。以農村常見的環境侵權問題為例，我國《民法典》總則編第九條將“保護生態環境”作為基本原則，在“侵權責任”編專門作出“環境污染和生態破壞責任”章，考慮到環境侵權案件中被侵權人處于弱勢，設置了“舉證責任倒置”規定，以減輕被侵權方舉證責任，同時，對“生態環境修復”和“懲罰性賠償”也作出總領性規定，但并未就城市和農村環境侵權問題予以區別適用;《民事訴訟法》雖然提出由人民檢察院作為訴訟主體對破壞生態環境和資源保護的行為提起公益訴訟，《環保法》也對保護環境、防治污染及其他公害做出了普遍適用的規定，并相繼出臺的《環境空氣質量標準》《污水綜合排放標準》《惡臭污染物排放標準》等環境標準，但也是對城市和農村的生態環境以及居民的相應權利進行無差別的保護，但落到實際操作層面，面臨農村環境侵權的殘酷現狀，各類法律法規制度標準略顯“失靈”。這是因為農村環境侵權不同于城市環境侵權擁有廣泛的人力、物力及關注度，能夠及時做出應對措施來解決，農村環境侵權案件中被侵權方完全處于弱勢一方。因此，基于農村環境侵權的特殊性，法律應在適用上多做思考，以縮小經濟發展不平衡導致的區域生態發展差距。

2.建設農墾文化展覽館。一是建立網上史志圖書館。依托農場文化建設示范點建設，推進志書數字化、網絡化，在中國農墾（熱作）網開設網上圖書館，提升史志和年鑒使用的便利性和功能性。借鑒其他行業已經成熟的數字平臺（如網絡博物館、數字云展廳等）的建設經驗，充分利用網絡資源隨時隨地可得、便于檢索查找等優勢，幫助各墾區和農場在官方網站上設置“網絡史志圖書館”專欄，上傳農場年鑒、史志，提高資源的可及性。在史志網頁中適當配以聽讀或講解功能，在條件允許的情況下，可專門為大事件制作講解視頻或動畫片段，提升網站的可視聽性。二是建設農墾博物館。根據墾區、農場農業產業、農旅產業發展歷史及特點，建立專門的博物館，通過沉浸式互動項目和數字展廳等多媒體展示方式 ， 促進墾區和農場文旅、農旅融合發展。

3.突破面積限制，完善土地規劃在建設美麗鄉村的過程中，部分城鄉土地規劃相對落后，實踐不合理。同時，這一地區的二元體制突出，進一步加大了這些地區土地規劃的難度。因此，要實現這些地區的合理規劃，就必須突破地域限制和城鄉二元體制。特別是要加快這些地區的城市化進程，或者突出農村的特點，使這些地區擺脫二元體制。同時，土地的合理利用也將有堅實的基礎。在土地規劃中，要禁止農村企業在生產用地時占用過多的耕地，避免土地利用不平衡。

總結：

面向新時期鄉村空間治理需求，本文以耦合系統脆弱性評價方法為依托，構建鄉村脆弱性評價在國土空間規劃中應用的方法及步驟，從人地系統根源研判其脆弱性等級、類型、主因子和風險來源，以此提出鄉村空間治理任務和建設發展目標。鄉村脆弱性評價可作為村莊規劃與國土空間規劃體系銜接的紐帶，納入國土空間規劃評價體系，與目前“雙評價”相互補充完善，對國土空間規劃發展定位、空間用途管制具有一定的指引和修正作用。

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