論包拯的吏治思想及其當代啟示

陶 宇，張小姣

(皖西學院 法學院，安徽 六安 237012)

包拯，字希仁，于宋朝中后期宋仁宗天圣五年(1027年)考取進士，至嘉裕七年(1062年)任職樞密副使，在任職35年里，包拯曾擔任監察御史里行、監察御史、知諫院、諫議大夫、御史臺臺長、三司使、樞密副使等監察官職。仕途中，包拯的數次調任和國家監察官職體系密切相關，同時，包拯本人的清官作風，其“清心為治本，直道是身謀”的為官思想令他關注官吏選拔考核、預防腐敗、懲處官吏犯罪等。由此包拯在實踐中得出了一套針對當時官吏治理的系統思想[1]。

一、包拯吏治思想的背景

北宋初期，宋太祖趙匡胤陳橋兵變，為維護統治，防止篡位，趙匡胤在借鑒前人的基礎上開創屬于宋朝的統治模式，統治模式的核心是“文貴武賤，守內虛外”，宋朝統治者在全國各地建設學校，鼓勵教育發展，在文人逐漸壯大的同時，沿襲唐朝的科舉制度錄取官員，統治國家。

但和唐朝不同的是，宋朝每年錄取的官員數量約為唐朝的五倍。據史料記載，宋朝(960年—1279年)科舉取士人數約十一萬人，平均每年錄取三百人左右。而唐朝(618年—907年)科舉取士人數共計約兩萬人，平均每年七十人左右。這一登科人數還遠超于之后的元、明、清各朝代，足以看出官員隊伍的龐大[2]。包拯曾在上奏中指出：“臣伏見景德、祥年間，文武官總九千七百八十五員，如今內外官屬總一萬七千三百余員，其未授差遣京官使臣及守選人不在數內，此官員數量已經遠超前朝。”[3](P140)

同時，宋朝官員的待遇非常優渥，后世有學者稱“宋朝是文人的天堂”，宋朝官員的工資分為俸錢、津貼、補貼，宋神宗時期，文官的每月俸錢多于明代官員每年俸銀收入。俸銀之外，還包括祿俸和衣賜。宋朝京官除基本俸錢外另有“添支”，開封府尹每月“添支”一百貫錢。地方官員則是“職田”，根據職務分配土地，收取租金。官員補貼包括米、面必需品，羊、馬匹牲畜和其他廚料、薪碳等生活用品。宋朝宰相，除每月充裕工資外，各季服裝布料共一百五十匹，糧食祿粟月一百石；至于地方官員，按照職位不等，每月工資十二千至二十千，祿粟月五至三石[4]。

司法方面，宋太祖趙匡胤經歷五代亂事后，認為朝中武將會動搖統治，于是杯酒釋兵權，設立組訓立于宗廟供后世子孫誦讀，“不得殺士大夫及上書言事者，違背此誓的子孫，天必殛之。”[5](P876)此后，北宋繼位者嚴格貫徹這一組訓。呂大防評價宋朝官員犯罪，“前代(對官員)多深用于刑，大者誅殺，小者遠竄，只有宋朝處罰最輕，臣子犯罪，僅是罷免斥責，這是統治者寬仁的方法。”[6](P10843)

官制體系方面，由于宋朝官員數量遠超于現實統治需要，宋前期誕生出符合統治模式的官制體系。元豐改制前，宋前期官制分“官”“職”“差遣”，“官”又稱“本官”“寄祿官”，用于確定等級、俸錢。“職”指名譽頭銜，用于確定資歷、威望、添支。“差遣”指掌握實權的官職，如知襄州事。元豐改制后，“官”與“職”相結合[7]。這種官職體系下，“官員不知自己職責者，極為普遍，其官員之間存在差別，有官、有職、有差遣。”[6](3768)官員事務零散瑣碎，職務邊界模糊不清，權力互相分散制約，常引發彼此推諉，沒有官員愿意真正做事的現象。而根據宋朝的官員考核制度，官員在任職期間只要無過就能升職，因此，宋朝龐大的官員隊伍中，一直都存在著不求上進的消極思想。

官吏體系的缺陷導致宋王朝中后期冗官嚴重，“享受俸祿者日增，普通民眾日耗，則國計民力安得不窘乏哉”[3](P140)，國家財政困難，積貧積弱，行政權力極為分散，不利于維護統治，官員數量龐大，違法犯罪、貪污腐敗、苛政害民現象盛行。

二、包拯的吏治思想

(一)選拔官吏，公平公正

宋朝做官途徑主要分四種，分別為科舉、蔭補、制舉、特招。宋朝科舉，“常科”是常設之科，類似于現代高考，“常科”除進士科外，包括諸科、九經、五經等科。考生秋季參加鄉試，通過鄉試后，冬末前去京城，次年開春，由禮部主持考試。“常科”考題包括詩、賦、論、貼，考試范圍囊括《論語》《春秋》等經典書籍。二是蔭補，又稱補蔭、恩蔭，此種方式得官，不僅止于直系子孫，也可以蔭補家族旁支、官員門客。蔭補包括每三年一次的大禮蔭補，官員退休和官員去世時的蔭補，宋朝官員子弟通過蔭補入仕為官的數量要遠超其他朝代[8]。三是制舉，常選科舉外，還有制科，是除定期科舉外的不定期小規模考試，“制舉”考生的范圍限制比科舉寬泛，當朝官員、平民百姓皆可參加，已經在科舉中取得名次的考生也可參加，嘉裕二年(1057年)，蘇軾兩兄弟在考取進士后，決定參加次年的制科考試，并取得名次。四是特招，政府可以特招心儀人才納入官員體系[2]。

多年的監察官經歷使包拯深刻明白，官員選拔是封建王朝維護統治的重要舉措，中央和地方官員水平直接影響封建王朝的決策和執行，面對宋朝官員選拔制度中出現的層層問題，包拯提出自己的構想和建議。在科舉取士方式上，包拯提出考試應當重新啟用“封彌”①“謄錄”②方式保證公平，防止舞弊，“況且封彌謄錄，前朝也采用這種方式，雖非選取人才之制，稍協盡公之道。”[3](P16)并認為需“其逐處試官、監試官如果涉及徇私枉法或者受賄舞弊，并于常法外加重處置。”[3](P16)他認為“洎取舍一謬，則出現的是非爭端，不僅是抑絕寒素，竊慮天下因此構起訴訟爭端多矣。”[3](P15)在科舉取士的內容上，包拯奏，“三題競作，百篇來上，不超過數日，升降天下士。對于錄取選用，這是精準的選拔辦法么？臣亦恐這并非進賢退不肖之長策也。”[3](P4)僅憑三道題便可錄取各地官員，這種做法太過隨意，科舉考試需要改進考試內容，國家需對考生仔細甄別，認真考察。“精選其有寶才者，擢而任之。”[3](P24)

對于蔭補制度，宋朝蔭補制度錄取的官員遠超其他朝代，朝中大臣去世后，蔭補其后代、門客多達十幾人，包拯建議對待蔭補制度錄取的官員，仍然要采用考試方式予以公平選拔，“考生如果內習詞業者，或論，或詩賦，考生如果習經業者，需各專一經；(只有)試墨義等考試及格者，才能選拔為官員或差遣。”[3](P46)包拯認為如果沒有通過考試而隨意錄用蔭補官員，則會傷害民生，有損公平，引發階級矛盾，不利于國家統治[3](P46)。

(二)以德選官，任人唯賢

包拯在一生仕途中堅定按照當朝為官，須德行兼備的理念，他認為“若中外各得其人，同心協力處理政務，則陛下垂共抑成，無無事矣。”[3](P214)在《包拯集校注》中，包拯認為“廉直退讓有才之士。”[3](P217)即品德和才能是合格官員的基本要素。

宋朝官員任免、升遷實行磨勘授官制度，宋仁宗時期，文官三年一遷，武官五年一遷，雖然有考核標準，但官員只要任職期滿，即可升遷。這使得宋朝官員們不論政績，只論資歷，但包拯認為要以官員的成績作為升遷的主要依據[3](P24)，僅憑資歷便可以得到升遷不利于官員為民辦事，執行中央命令，同時以實際成績作為升職根據也沖擊了宋仁宗時期官員們“不求無功，只求無過”的思想。并且包拯上書選派差遣官員也應當按照品德和才能，而不是順序和資歷，“臣竊見審官院差京朝官遵循舊例，以到院先后(順序)為條件，并沒有仔細辨別德行，論次殿最，清濁一溷，但以名次補缺而已，這并不是委任重近臣審擇之意。”[3](P224)

宋朝盛行官員薦舉，宋代政府高官可向中央引薦地方官員去中央任職，宰相、御史中臣可引薦地方官員擔任地方轉運史。包拯當時經中央官員推薦，于慶歷三年(1043年)十一月被任命為監察御史里行，后任監察御史[9]。

包拯指出官員薦舉的弊端，被舉薦的官員“罪行免死猶未塞責；而擔保者(處罰)止從輕典，這樣恐怕不足以懲戒舉薦的官員。”[3](P44)為遏制官員互相勾結，包拯提出舉薦者和被舉薦者實行“連坐”，即“委是精當，方得以次選用。如擢用后稍下如舉狀，并請求舉薦者和被舉薦者同坐重行朝典。”[3](P44)包拯在這方面以身表率，至和二年，他因任陜西轉運使時，舉薦鳳翔監稅盧士安不當，以“連坐”，受到處罰，調出原來官職，任命為兵部員外郎、池州知州[9]。他認為仁宗時期監察官員“皆以資歷順序決定升遷，或由其他官員薦舉，間容溋進，未甚得人，導致地方民眾必受其害。”[3](P214)而諫議大夫的人選需要磨勘改官，如“曾經職司，委是長期以來有才望，為眾位官員同僚推薦者，方能轉任諫議大夫，其余不得進入，止授以大卿監。”[3](P222)他又上書再次強調“請選一向有才能公直廉明之人擔任職務，不以資歷順序深淺作為限制。”[3](P215)

此外，包拯認為，無優秀的才能，又無廉潔品德的官員如江西路劉偉、利州路李熙輔，平庸無能眾所周知，不是合格的官員。他彈劾宰相宋癢“在位七年，毫無建樹……而依然接受俸祿，安處洋洋，以為得策……亦乞治正其罪，加重處罰，罷黜官職。”[3](P180)

(三)嚴懲貪污，彈劾臟吏

在后世整理的《包拯集編年校補》中，出現的各類違法犯罪官員共64人，分為瀆職犯罪、貪污腐敗、苛政害民、貪慕虛榮類官員[10]。包拯認為“外則黝郡縣守令不才貪播苛虐之輩，以利于民內則辨公卿大夫無狀謅俊朋比之徒，肅清朝堂。”[3](P3)

包拯上書，官員王渙已經有過貪污受賄之罪，后來又重新任命為榷貨務，包拯認為“此人奸詐狡猾，而榷貨務工作繁重，涉及金錢交易，不能差遣王渙負責，應選舉精通財利、有心力、清廉強濟朝臣兩員，擔起責任，必能辦集。”[3](P166)包拯在《請贓吏該恩未得敘用》《乞不用贓吏》上奏之中，表明要對貪官污吏進行嚴懲，他指出“今天下郡縣廣闊，官吏眾多，而臟污頻發，無日無之，對于這些貪贓枉法的官吏，國家更應當依照條例從重處罰，不能被赦免，也不能被錄用。”[3](P230)同時建議統治者完善監察制度，定制法律，嚴肅懲處貪官污吏。

除此之外，包拯不斷彈劾違法官員，肅清官場風氣，官員閻士良在當地強行買賣交易馬牛羊，獲取金錢，當地百姓不堪滋擾，列舉他的罪狀達七十多狀，包拯認為對于此類官員需要迅速處理，相關人等一并處罰[3](P29)。苛政害民者官員郭承佑，肆意妄為，擾亂法律，放任手下官兵擾民滋事，并且在任期間未經法律程序任意發配罪犯一兩百人，包拯上書，認為朝廷應肅清這樣的官員[3](P158)。包拯還曾七次上書彈劾江南西路轉運使王逵，認為王逵行事偏頗、罔顧法律、苛政待民、肆無忌憚，州縣官員稍有不從，即被敲打，官吏民眾無告狀途徑，令人感慨。王奎在任江南西路轉運使時，命人將金錢財物上貢，民眾為了免于誅殺，逃進山洞，集結成兇黨。此后，官員王逵的職位不斷變化，而包拯則強烈要求朝廷嚴處此等官員，清理官場[3](P59)。貪慕虛榮類官員李昭亮，因為是皇親貴戚，所以對朝廷的任命百般推脫，要求留在京師，并懇求皇帝給他安排差事，包拯上奏此類官員懦弱平庸不足以擔負重任，希望皇帝認真考慮[3](P185)。三司使張堯佐，依仗是張皇后的叔父，不堪大任，但得到皇帝恩寵，在職位上利欲熏心，包拯不畏權貴，多次彈劾后，皇帝并沒有采納，反而授予張堯佐宣徽南院使、淮康軍節度使、兼景靈宮使、群牧制置使等四職位，制命一出，震驚朝堂。包拯和其他官員上奏中通過多方舉例，認為張堯佐的職位升遷不符合法律程序，仁宗迫于壓力，最終采納了包拯的建議[3](P155)。

在包拯的墓志銘中，后世評價道“其聲烈表爆天下人之耳目，雖外夷亦服其重名。”[3](P274)包拯用一生來貫徹自己忠貞清廉的為官思想，他曾于康定元年(1040年)，任端州知軍州，大力興建教育交通，改善吏治，保障民生。端州善產硯臺，而以往在端州任職的官員，總會趁進貢之際多收取硯臺，用于行賄送禮，包拯聽后十分震怒，令人控制進貢硯臺的數量，任職期間屆滿沒有帶走一方硯臺，被后世稱贊。

三、包拯的吏治思想對當代的啟示

(一)公平公正選拔公務員，完善救濟方式

包拯在一生仕途中，曾多次強調官吏對于國家統治的重要性，官吏隊伍的整體素質也反映了國家的實力。“治國之道，務在舉賢”[11](P65)我國選拔官吏制度歷史源遠流長，從隋唐科舉制度逐漸演變為新中國的公務員錄用制度。新中國成立后，經歷過干部錄用制度時期，20世紀80年代，我國頒布首個考試錄用干部文件，確立堅持公平競爭，通過考試選拔國家官員的原則。經過摸索發展，1993年我國正式頒布《國家公務員暫行條例》，1994年國家公務員錄用考試舉行。2006年《中華人民共和國公務員法》正式實行，其中明確規定，相應職務的公務員采用公開競爭、擇優錄取的辦法。2018年修訂后的《中華人民共和國公務員法》，調整并完善職務、職級和分類管理相關規定，健全公務員保障機制[12]。

目前，公務員錄用考試分為筆試和面試，筆試包括行測和申論，面試為結構化面試，主要包括情景模擬、無領導小組討論等[13]。

公務員錄用考試發展至今，參與人數廣泛且熱度居高不下，但是也存在相關問題。在考試至錄取過程的實際操作中，公平問題仍值得思考，有些工作單位會對考生的戶籍、性別、身份、學歷、年齡提出要求。此外，我國的公務員錄用考試存在救濟途徑不完善、申訴較難等問題。2003年張先著訴蕪湖市人事局取消公務員考試資格案中，雖然張先著勝訴，但原告要求被錄用至相應單位的請求不予支持[14]。

包拯曾在上奏中建議改進科舉取士和蔭補錄取方式，最終目的是選拔真才實學，德才兼備的官員，其選拔的程序要保證公平公正。我國的公務員錄用考試在秉行公開平等，競爭擇優，堅持五湖四海，任人唯賢的同時，也要大力推進公務員錄用考試相關法律建設，建立專門的公務員錄用管理機構。完善公務員錄用資格條件、筆試面試規范、公務員錄用體檢規范，建立完善的監督體系和程序，加強各種方式的監督，防止徇私舞弊。細化考試內容，針對不同人才和學科，選擇更加專業的考核方式。逐步采取公務員聘用制模式，提高公務員內部活力。圍繞公平理念，堅持程序正義，完善救濟渠道，更好地保證錄用全過程公平公正公開。

(二)關注貪腐重點領域，多舉措防腐

在十九屆中央紀委五次全會上，習近平總書記發表重要講話，要求要一刻不停推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，確保“十四五”時期目標任務落到實處[15]。

包拯曾上奏道：“臣聞廉者，民之表也；貪者，民之賊也。”[3](P230)他在當時即提出定制治貪，保證賞罰分明，提拔廉者，罷黜貪者。

據資料顯示，2020年全國紀檢監察機關立案61.8萬件，堅持“蒼蠅”“老虎”一起抓，處分省部級官員和縣處級、鄉科級基層干部共10余萬人[16]。2020年1至11月，全國加大力度查處涉黑涉惡腐敗案件，其中，受到黨紀政務處分2萬余人，2千余人移送公檢法機關審查，內蒙古自治區通遼市委原書記付鐵鋼，山西省高級人民法院原巡視員王志剛等一批官員于2020年被打掉[16]。然而，我國反腐敗斗爭態勢依然嚴峻，面臨著反腐機制不暢、腐敗黏性較強等問題。第十九屆中央紀委五次全會指出，金融科研等領域的腐敗問題依然嚴重，根據中紀委數據統計，2020年接受審查調查的中管金融機構干部里超過百分之四十來自銀行。同時，高校科研單位腐敗也是全會公報的重點，2020年，北方工業大學黨委副書記、校長丁輝等多名高校領導相繼被調查[16]。

包拯曾指出，“臣僚犯贓抵罪，不從輕貸，并依照條例施行，即使遇到大赦，也不錄用。”[3](P230)對于新時代的反腐敗斗爭，國家更要建立預防性、刑事懲罰嚴厲的立法體系，進行專門立法，完善現有法律，此外要明確機構之間的職責劃分，逐步健全反腐敗的專門機構，建立長期有效的巡視監督機制。在法律中明確公務員兼職、經商等限制，逐步確立公務員家庭財產申報制度，如省部級、市局級、縣處級領導干部，每年提交申報材料并按照一定比例抽選公示。加強民主監督和政治監督，實行政務公開，并將公開事項和期限列入相關規定，確保反腐敗舉報方式的暢通，不斷開辟新的反腐渠道，并明確規定對于舉報人的保護和救濟[17]。關注重點領域的腐敗問題，要聚焦易滋生腐敗、金錢流動大的領域和環節，仔細核查與政府相關的國企部門、科研機構、基礎建設、重點項目等領域[16]。

(三)加強干部教育培訓，樹立理想信念

“尚賢，政之本也”，包拯在一生仕途中始終把“清心”“修道”作為自己為官原則，在其上奏《論取士》《天章閣對策》指出官員須德行兼備，為國為民。在《彈張若谷》《彈宋庠奏》中，指出這些官員苛政害民、貪慕虛榮、才不堪任，雖未違法犯罪，但既無才能，也無廉潔的品德，在其位不謀其事，有害于民。面對此種情況，在新形勢新機遇的挑戰下，需加強對干部的教育培訓。

習近平總書記曾在黨的十九大報告中提出，建設高素質專業化干部隊伍。我國干部教育培訓規劃中已明確干部培訓原則、要求和方向[18]。干部培訓要進行周密的培訓規劃，重點圍繞完善培訓體系、豐富培訓內容、健全分級培訓體制方面下功夫。加強干部教育培訓中的理想信念教育和黨性教育，以紅色資源為基礎，使得領導干部在教育中明確信念，牢固底線。加強干部教育培訓中的紀律培訓，嚴格紀律要求，利用重大案例等方式提醒學員，堅守紀律底線，強化規矩意識，爭做清正廉潔的表率。同時要積極創新培訓的方式方法，更加貼近新時代的需求，采用直播、互聯網等新型方式，提高干部政治素養，引導各級干部不忘初心、牢記使命，保持堅強的政治定力。通過清正廉潔教育，使干部自覺用政治紀律規范自己，警示自己，達成風清氣正的政治生態。同時，干部教育培訓要積極學習理論成果，提高專業能力，強化實踐本領[18]。

四、結語

包拯一生清正廉潔、嚴于律己、剛正不阿、疾惡如仇、敢于揭露官吏中的不法行為，提出系統的吏治思想，包拯曾曰：“后世子孫仕宦，有犯贓者，不得放歸本家，死不得葬大塋中。不從吾志，非吾子若孫也。”[6](P10318)京城百姓稱贊：“關節不到，有閻羅包老。”[6](P10317)胡適先生曾指出，包拯是一位箭垛式的人物。包拯的吏治理論和為官作風影響后世封建王朝，不僅為后世官吏治理提供依據，而且在社會民間形成膾炙人口的戲曲和話本，成為中華傳統文化不可或缺的部分，塑造出獨特的文化符號。此外，包拯的官吏選拔、官吏考核、懲治貪腐思想對現代我國公務員選拔、考核、培訓、監督等制度建設具有重要意義，同時也為現代黨風廉政建設和反腐敗斗爭提供歷史借鑒。

注釋：

① 又稱“糊名”。貢舉考試考校試卷的一項規定。唐命試者在試卷上自糊姓名。

② 所謂“謄錄”，就是抄寫試卷，是宋朝用于杜絕舞弊的方法之一。舉子的親筆試卷稱真卷，譽錄后送歸封彌官存檔；譽錄的卷子稱草卷，送給考官評閱。謄錄與封彌合稱彌封謄錄制。