重慶市三調數據開放共享服務模式研究

蔡柔丹

(重慶市勘測院，重慶 401121)

1 引 言

土地調查是查實查清土地資源的重要手段。國務院分別于1984年和2007年部署開展了第一次全國土地調查和第二次全國土地調查(以下簡稱“二調”)。2017年，國務院決定開展第三次全國土地調查；2018年，自然資源部組建后，國務院決定，將“第三次全國土地調查”調整為“第三次全國國土調查”(以下簡稱“三調”)。三調總體方案[1]中對調查成果數據的共享應用做了強調，國土調查相關成果由各部門共享，充分發揮國土調查成果在服務經濟發展和社會管理、支撐宏觀調控和科學決策中的基礎作用。

三調成果是一項承載海量數據的寶庫，一直以來，重慶市都高度重視挖掘大數據的商用、專用、民用價值，開展三調數據共享應用可使三調成果更好地契合政府管理、規劃和自然資源系統、其他行業部門以及企業公眾的應用需求，同時為經濟社會建設提供堅實的數據支撐。

2 二調數據共享應用現狀

2.1 二調數據總體應用情況

二調全面查清了全國土地權屬和利用狀況，掌握了真實的土地基礎數據，并對調查成果實行了信息化、網絡化管理，以滿足經濟社會發展及國土資源管理的需要[2]。二調于2007年7月全面啟動，歷時兩年多，其豐富的數據成果已被政府部門、自然資源部門以及其他相關行業部門應用和研究。二調數據成果包括各級行政區遙感影像數據、土地利用現狀數據、基本農田面積數據、各類土地的權屬信息、不同坡度等級的耕地面積數據等[3]，這些成果的服務對象主要為自然資源系統內部和其他政府部門、企事業單位等[4]。

2.2 存在的主要問題

(1)數出多門，行業間存在數據壁壘。由于長期以來各類自然資源實行分頭管理，各類自然資源調查數出多門，造成了“九龍治水”的局面，二調時從其他各行業收集相關數據，收集到的數據多為原始數據，由于數據標準、內涵、格式等方面均有一定差異，使得二調最終成果的認定標準不完全一致，調查成果難以讓全部行業接受。

(2)出于數據安全考慮，對外開放共享不足。二調成果包含大量的涉密數據，出于數據安全的考慮，在數據安全保障體制機制和數據安全支撐技術不足的情況下，通常只對政府部門和自然資源系統內部開放，企事業單位和個人用戶難以獲取，這造成了數據共享和應用困難，而公開數據的數量和質量有限，難以發揮出應用價值。

(3)拓展和深化應用不足，沒有充分發揮數據價值。理論上講，二調數據可在各行業、各企事業單位、高校及科研院所等單位得到廣泛和深入的應用，然而實際上由于數據保密、數據獲取渠道少、獲取流程復雜等原因，使得二調成果數據的社會化應用服務不足，其內在價值和衍生價值也沒有得到充分的發揮。

3 三調數據共享服務價值

3.1 三調數據基本情況

三調從2017年開始立項，到2020年完成，總共耗時三年。三調的目的是在二調成果基礎上，全面細化和完善全市土地利用基礎數據，掌握翔實準確的國土利用現狀和自然資源變化情況。按照國家統一標準，以正射影像圖為基礎，實地調查土地的地類、面積和權屬，全面掌握全市耕地、濕地、住宅、交通運輸等13大一級類的分布及利用狀況，建立互聯共享的覆蓋市、縣兩級的集影像、地類、范圍、面積、權屬和相關自然資源信息為一體的國土調查數據庫。

3.2 三調數據的特點與優勢

(1)更加注重全面調查。與前兩次土地調查側重土地利用調查相比，三調更加注重全面調查[5]，按照國家統一標準，在全市范圍內實地調查土地的地類、面積和權屬，全面掌握耕地、園地、林地、草地、商服、工礦倉儲、住宅、公共管理與公共服務、交通運輸、水域及水利設施用地、濕地等地類分布及利用狀況。

(2)更加注重成果精度和質量。三調利用遙感、測繪、地理信息、互聯網等技術，統籌利用現有資料，以高清正射影像圖為基礎，以內外業相結合的方式開展調查，為進一步提升調查成果質量，重慶市全面采用優于 0.2 m高分辨率影像，因此采集精度更高，調查準確度更高。

(3)耕地信息掌握更細更全。三調細化耕地調查，全面掌握耕地數量、質量、分布和構成。對位于河流灘涂上的耕地、湖泊灘涂上的耕地、林區范圍開墾的耕地、牧區范圍過渡開墾的耕地、受荒漠化影響的退化耕地和石漠化耕地等開展細化調查，分類標注，摸清各類耕地資源家底狀況。

(4)整合專項調查，成果更加全面豐富。林地、草地和濕地專項調查原為相關國家部委負責，國務院機構改革后，對森林、草地、濕地等資源專項調查職責進行了整合，自然資源部將林地、草地、濕地調查納入三調重要內容，三調整合相關自然資源專項調查信息，整合森林、草地、濕地等資源，使三調成果更加全面、內容更加豐富。

3.3 三調數據服務對象和應用方向

(1)政府部門：主要包括市政府和區縣政府及其組成部門，政府部門可利用三調開展宏觀調控、統籌規劃、城市建設和管理等，并為相關政策辦法的制定提供基礎數據。支撐水利、林業、環保、交通、城市建設等各個部門的日常業務開展，例如交通部門利用土地調查數據可以準確地獲取道路的分布情況，如道路的寬度、道路的等級，在城市內部可以合理地整治交通，維護交通秩序等。

(2)規劃和自然資源系統：市規劃和自然資源局以及區縣自然資源管理部門，可利用三調數據開展相關業務管理，例如開展國土空間規劃、自然資源確權登記、自然資源資產清查與核算、耕地保護、自然資源生態修復等工作，執法監察部門對轄區內的土地使用者、宗地面積、地類、地貌等調查數據的瀏覽、查詢，以及遙感影像信息的查看等。

(3)企事業單位：包括各類型的企業、事業單位、高校和科研院所等。企事業單位可進行三調數據產品定制和加工處理，如各高校和科研院所可使用三調數據成果進行教學演示、自然資源相關科學研究等；文化單位可根據最新的三調成果對相關資料、出版物進行知識更新等。

(4)個人用戶：是指社會公眾。根據《土地調查條例》，國土調查成果應當向社會公布，除了依法保密的數據以外，個人用戶有權通過互聯網、政務外網等各類網絡環境的網站、信息服務系統對調查數據進行瀏覽、查詢和下載等操作，從而實現自然資源信息的充分互聯共享。

表1列舉了部分三調成果預期服務對象和應用方向。

三調數據部分服務對象與應用方向 表1

3.4 三調數據共享應用的價值和意義

三調成果數據是一項重要的政府信息資源，政府、企業、公眾對三調數據都有著強烈的應用需求，共享和對外開放不足必然會形成“數據孤島”，大大降低其使用價值。

促進三調數據共享應用，一方面在規劃和自然資源系統內部，可實現國土調查數據、專項調查數據與國土空間規劃、基礎測繪、自然資源管理等各類基礎數據的互聯互通和綜合分析應用，支撐規劃自然資源部門更好履行“兩統一”職責。另一方面，促進三調數據與水利、林業、環保、農業等其他行業部門數據及社會數據的融合應用，滿足行業及公眾對國土調查數據的針對性精細分析需求，將有效消除“數據孤島”，提升資源整合與利用效率，同時提高部門間協同工作水平，從而推動部門發展。

4 重慶市三調數據共享應用服務模式研究

4.1 制定三調數據共享資源目錄

制定三調數據共享資源目錄是高效開展數據共享的基礎，理清三調數據集中可共享的資源清單，并按照不同分類體系，對可共享資源進行歸類和細分，為三調數據共享和應用服務提供一個內容完整、邏輯清晰、層次分明的資源目錄[6]。

(1)按使用范圍分類：將三調成果數據分為對內共享和對外開放，其中對內共享是指向政府及系統內部提供數據共享服務，對外開放是指向企事業單位和社會公眾提供數據查詢、咨詢、申請使用等服務；

(2)按數據類型分類：將三調成果數據分為數據成果、圖件成果、文字成果、數據庫成果、其他專項調查成果，用戶可針對性查詢調取相應類型數據；

(3)按應用方向分類：將三調成果數據分為政府決策支撐、自然資源管理、國土空間規劃、城鄉建設、生態修復、水利、林業、環保、農業、交通等行業應用以及個人申請使用；

(4)按服務分類：將三調成果共享服務分為數據共享、信息咨詢、數據處理、問題分析、決策支撐等不同服務類型。同時，也可根據其他共享和應用服務需求進行相關分類，不斷擴充三調數據共享資源目錄體系。

4.2 建立三調數據共享服務平臺

三調數據共享服務平臺是三調數據對外展示的窗口和統一入口，向用戶提供數據產品、處理分析、決策咨詢等全方位的服務資源[7，8]。數據共享服務平臺自下而上由基礎設施層、數據資源層、應用層、服務層和用戶層構成，如圖1所示。

(1)基礎設施層：包含了平臺所需的硬件設施，包括網絡、服務器、存儲設備、安全設備、操作系統、數據庫系統等，是構成平臺運行的重要基礎。

(2)數據資源層：集中管理所有共享的數據資源，即數據成果、圖件成果、文字成果、數據庫成果、其他專項調查成果等，按照三調數據共享資源目錄的不同分類體系，設置相應目錄標簽，可分類別查詢和提取數據，實現數據的統一有效管理；

(3)應用層：在數據資源層之上，通過構建數據處理與分析功能模塊，實現數據圖層疊加分析、緩沖分析、裁剪分析、坐標轉換、投影轉換、數據運算等分析應用，該層可根據用戶需要擴充處理分析模塊，是從數據到應用轉化的重要支撐層；

(4)服務層：在應用層之上，應用層通過數據處理與分析后，形成相應的分析處理結果，服務層則利用這些處理分析結果，為用戶提供信息咨詢和決策支撐服務；

(5)用戶層：用戶層則直接面向用戶，通過數據共享平臺門戶網站、微信公眾號和微博官方賬號等方式，為用戶提供多種數據訪問、查詢和申請的窗口和入口。

圖1 三調數據共享服務平臺架構

4.3 提供多樣化數據產品和服務內容

(1)提供多樣化數據產品。提供包括地圖服務、專題圖集、統計數據、文檔數據等在內的多種數據產品(圖2)。例如按照行政區和年份信息對各類統計數據進行管理和共享，可對申請許可通過之后的各類統計報表進行預覽和下載，包括基礎統計報表、飛入地統計報表、耕地統計報表和其他專項報表等。

(2)提供靈活的數據處理與分析功能服務。利用共享服務平臺的處理與分析功能模塊，創新性地向用戶提供多種數據處理與分析服務，包括數據圖層的疊加分析、緩沖分析、裁剪分析、坐標轉換、投影轉換、數據運算等一系列功能服務，突破傳統數據共享平臺只能提供數據和信息共享的局限，提升數據共享服務的用戶體驗。

(3)提供豐富的信息咨詢與決策支撐服務。開展基于三調數據的衍生分析，利用三調數據與部門管理數據、行業應用數據和社會數據開展交叉融合和綜合分析，得出相應分析結果，為政府、行業和社會公眾提供以三調數據為基礎的信息咨詢和決策支撐服務。

圖2 多樣化數據產品及服務

4.4 制定數據安全保障機制

(1)數據存儲安全：數據加密存儲，建立數據備份機制；數據訪問安全：根據不同數據內容和不同用戶級別，設置不同訪問權限，對于特定的重要數據只允許經過特別授權的用戶訪問；

(2)數據傳輸安全：在遠程進行數據訪問的過程中，需要考慮數據傳輸安全性，通過壓縮傳輸和加密傳輸的方式，對于特定的重要數據只允許采用涉密介質現場拷貝的方式；

(3)數據使用安全：制定明確統一的數據開放授權協議和數據使用規定，包括基于三調數據開展分析應用的數據成果，也應明確使用規定；

(4)涉密數據處理：對于涉密數據、敏感數據可以通過數據脫密技術、數據脫敏技術、數據加密技術、數據失真技術等加以處理來保障數據安全；

(5)數據安全等級保護制度：結合國家和市級關于數據安全相關的政策文件，結合數字化信息的特點，對數據進行合理、有效的分級，準確界定數據性質及其公開與保密范疇，合理劃分數據共享等級，實行數據安全等級保護制度。

4.5 建立三調數據更新機制

根據《土地調查條例》規定[9]，每年進行土地變更調查。但由于年度變更調查只關注年度建設用地、耕地等重點地類的變化情況，對非重點地類的草地、林地等地類的變化數據未能及時予以調整糾正，導致數據現勢性不強。

要保證三調數據的現勢性，需要建立科學、統一的三調數據更新機制[10，11]，建立包含宏觀監測、常規監測、精細監測和應急監測的自然資源常態化監測體系，為三調數據的宏觀更新、微觀更新、局部更新、快速更新提供充足的數據源，從而最大限度地保證三調數據的現勢性。

(1)宏觀監測：面向全市域采取全天候遙感監測，一般為中低分辨率遙感監測，突出大范圍的宏觀變化；

(2)常規監測：包含土地利用年度變更調查、地理國情監測等常規監測任務；

(3)精細監測：可結合重慶地理位置和戰略地位，針對長江經濟帶、一帶一路、成渝城市群、三峽庫區等特定區域和重要專題開展高精度細化監測等；

(4)應急監測：可在突發情況下，快速響應，整合天空地一體的監測手段對目標地區實施快速監測。

4.6 制定高效快捷的三調數據共享流程

數據共享應用要實現方便快捷，而忌流程煩瑣、程序復雜[12]，因此必須制定一個高效快捷的三調數據共享流程。利用共享服務平臺提供一個統一的服務門戶窗口，向用戶提供全部類型的三調數據、信息資源、處理分析、查詢咨詢、決策支撐等服務[13]。

圖3 三調數據共享流程圖

如圖3所示，對于政府部門和企事業單位，可通過共享服務平臺在線自助申請，對于大部分數據共享申請，可由市三調辦工作人員參照數據使用規定完成在線審核，對于涉密數據申請須在線簽署保密協議，對于少數特殊情況如涉及重要數據及重大事項申請的須由市規劃自然資源局分管領導簽批，數據申請通過審核后，用戶即可根據不同使用權限，開展數據查詢、瀏覽、處理、分析、下載、生產報告等一系列操作。面向社會公眾用戶，除了共享服務平臺在線門戶窗口，還可通過開設微信公眾號和微博官方賬號等方式，為用戶提供信息咨詢和數據查詢、瀏覽的入口，以及相關統計報表、專題圖制作與發布等，讓三調數據得到充分的開放共享。

5 總結展望

三調數據成果是一座國土空間大數據寶庫，實現三調數據的共享應用將消除“數據孤島”的局面，有利于發揮數據的潛在價值，提升資源整合與利用效率，加強數據到信息到決策的轉化。然而在三調數據共享應用服務的實施過程中，仍將面臨數據安全、部門協同、數據價值挖掘等方面的問題，這就需要各個部門、單位齊心協力攻克技術難關，多角度地解讀數據內涵，最大限度地發揮三調數據成果價值。