我國自貿區與期貨市場發展相關的政策、實踐及啟示

韓金紅

（北京師范大學 珠海校區，廣東 珠海 519085）

一、引言

21 世紀以來，經濟全球化與逆全球化并存，一度快速發展的多邊貿易體制受到阻擾，各經濟體開始尋求區域經濟一體化發展，適合少數經濟體進行合作的自由貿易區和自由貿易園區再度興起[1]。而此時我國經濟發展速度也進入平緩期，外貿發展機遇和挑戰并存，對外投資和引入外資均面臨新的發展形勢。為了打造我國經濟升級版、進行深水區改革的頂層設計和釋放制度紅利，國家審時度勢提出了建設自貿區[2]。自2013 年9月29 日上海自貿區正式掛牌運行以來，我國一共分6批、按照“1+3+7+1+6+3”的基本格局先后批準設立了 21 個自貿區，形成了東西南北協調、海陸協調的開放趨勢，推動了中國新一輪的綜合開放[3]。

國家實施自貿區戰略以來，自貿區根據各自總體方案，在金融業改革方面進行了大膽的先行先試，尤其是在期貨市場對外開放上邁出了實質性的步伐[4]，形成了一系列配套的政策法規，積累了一系列的實踐經驗。本文將詳細梳理各自貿區與期貨市場發展相關的政策，介紹目前的相關業務實踐，為未來我國期貨市場尤其是期貨交易所的發展提供借鑒。

二、自貿區與期貨市場發展相關的政策梳理

（一）自貿區總體方案中的相關條文

從國內設立首個自貿區以來，國務院公布的每個自貿區的總體方案，對于在自貿區發展期貨市場的問題均有不同程度的提及。已經批準成立的各自貿區總體方案中關于期貨市場的政策比較見表1。其中，對于“區內機構或個人雙向投資境內外期貨市場”的政策，國家正在逐步實施更加具體的配套細則。由于上海自貿區是首個設立的自貿區，也自然成為了具體政策措施下發實施的首個示范基地。①

表1 我國不同自貿區關于期貨市場具體政策的比較

（二）各級部門配套的政策法規

為支持自貿試驗區建設，更好地服務實體經濟發展，各級政府（從全國人大、國務院及相關部委到地方政府）逐層給予相應支持。由于上海自貿區是首個成立的自貿區，在推進期貨市場對外開放進程方面走在最前列。以下以上海自貿區為重點，說明各級部門的配套法規頒發情況。

1.上海自貿區

表2 上海自貿區與期貨相關的各種政策法規

如表2 所示，在上海自貿區，從國家層面到地方政府均給予了支持的政策。首先，為推進自貿區的工作進展，給予自貿區特定權利，并避免與現行法律法規沖突，2013 年8 月，國家啟動全國人大會議表決通過了《決定》②，授權國務院在上海自由貿易試驗區內，對國家規定實施準入特別管理措施之外的外商投資暫時調整與外資經營有關的行政審批。該《決定》為上海自貿區其他特定政策實施提供了依據。隨后，證監會發布《措施》③，明確了資本市場支持上海自貿實驗區建設的五項細則，提出了具體推進國際原油期貨平臺籌建工作方案，并明確支持區內符合條件的個人或企業投資境內外期貨市場。

此后，其他相關部門不斷研究細化相關政策措施。2013 年12 月2 日《意見》④頒布，提出創新有利于風險管理的自由貿易賬戶體系。2014 年2 月20 日頒布的《通知》⑤，規定上海地區銀行業金融機構可在規定原則基礎上，憑區內特定機構和個人提交的收付款指令，直接辦理經常項下和直接投資項下的跨境人民幣結算業務。

2014 年5 月8 日國務院頒布新“國九條”進一步明確期貨市場的改革開放發展方向。在此基礎上，上海市政府也相應頒布《關于本市進一步促進資本市場健康發展的實施意見》，指出具體推進區內金融機構、企業和個人按規定開展跨境雙向投資的方案。

為配合上海自貿區原油期貨上市，國家外匯管理局率先于2015 年7 月29 日頒布《通知》⑥，詳細說明了境外交易者、境外經紀機構從事境內特定品種期貨交易的相關外匯管理措施。與此同時，證監會116 號文件規定境外交易者可通過境外經紀機構、境內期貨公司或在期貨交易所直接申請三種模式參與交易；境外經紀機構可委托境內期貨公司或經期貨交易所批準兩種模式參與。當然，這些政策僅適用于“特定品種期貨交易”，證監會首個批準的品種是原油期貨。該文件自2015 年8 月1 日起施行，為原油期貨的上市提供了正式細化的政策依據。并且，2015 年8 月20 日，海關總署頒布《關于開展原油期貨保稅交割業務的公告》，明確了海關對原油期貨保稅交割業務的監管要求，對開展該項業務的相關事項予以了細化說明。

2015 年10 月30 日頒布的新“金改40 條”有了更多關于期貨市場的提法，分別從與期貨市場相關的自由賬戶體系、個人投資者境外投資試點、區內期貨業務持牌、證券期貨經營機構區內開展跨境經紀、跨境資產管理業務及衍生品交易等進行了細致規定。

總體來看，政府始終在依據市場發展需要制定和出臺新的政策，并且越來越細化，這些有力地保證了我國期貨市場國際化發展持續推進。

2.其他自貿區

在其他自貿區與期貨市場發展相關的地方性法規與上海自貿區相比而言較少，主要體現在三種配套法規上：一是由各省（或直轄市）人大代表委員會通過的自貿區條例，如《中國（廣東）自由貿易試驗區條例》、《中國（天津）自由貿易試驗區條例》等；二是海關總署簽署的關于支持和促進各自貿區發展的措施，如《海關總署關于支持和促進中國（天津）自由貿易試驗區建設發展的若干措施》；三是中國人民銀行頒布的關于支持各自貿區發展的指導意見，如《中國人民銀行關于金融支持中國（廣東）自由貿易試驗區建設的指導意見》。具體條款與各自貿區的整體方案一致，主要體現在支持符合條件的自貿試驗區內機構按照規定雙向投資于境內外證券期貨市場，以及支持海關特殊監管區域企業開展期貨保稅交割和倉單質押融資等業務。

三、自貿區與期貨市場相關的業務實踐

總體而言，從2013 年上海自貿區建立以來，國家在自貿區推行期貨市場對外開放進程的變化主要體現在政策的逐步放松方面，實體企業的行動處于試點階段，相對滯后。以下按照業務類別分別進行說明。

（一）期貨保稅交割

期貨保稅交割業務目前是各自貿區普遍實施的。從發展速度來看，走在最前面的是上海自貿區。上海期貨交易所自2011 年12 月24 日起率先啟動期貨保稅交割業務，上海洋山保稅港區成為了我國首個期貨保稅交割的物流基地。2013 年9 月29 日上海自貿區正式成立，洋山保稅港區成為上海自貿區的一部分，上期所原先的期貨保稅交割業務得以繼續進行，并且不斷擴大試點品種和試點范圍。至2014 年4 月，上海市政府公布將期貨保稅交割實施區域從洋山保稅港區擴大到整個自貿試驗區，交割商品從銅和鋁擴展至上海期交所所有上市商品品種（包括銅、鋁、鋅、鉛、黃金、白銀、螺紋鋼、線材、熱軋卷板、燃料油、石油瀝青、天然橡膠）。并且，秉承可復制、可推廣的理念，國務院于2014 年12月21 日公布《關于推廣中國（上海）自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》（國發〔2014〕65 號），文件中明確規定由海關總署負責推廣期貨保稅交割海關監管制度。自此，期貨保稅交割業務在其他自貿區實行和推廣有了確定依據。

天津自貿區、廣東自貿區、福建自貿區均于2015年4 月21 日才成立，依據上述國務院國發〔2014〕65號文件，期貨保稅交割業務在各自貿區的總體方案中均允許進行。但由于各自貿區前期該項業務基礎不一，這3 個自貿區目前此項業務開展程度不盡相同。天津自貿區早在未正式批準為自貿區之前，其東疆保稅港區于2013 年9 月12 日成為國內第二個被海關總署批準開展期貨保稅交割業務試點的地區，試點品種為進口保稅存儲的LLDPE（線型低密度聚乙烯），通過大連商品交易所進行。試點業務運行順利。天津自貿區成立后，于2015 年6 月29 日，海關總署批準該區域開展期貨保稅交割業務的區域由天津東疆保稅港區擴大至天津港保稅區、天津保稅物流園區、天津濱海新區綜合保稅區等所有試驗區內海關特殊監管區域。并且期貨保稅交割的品種由線性低密度聚乙烯擴大至允許開展期貨保稅交割的其他品種。福建自貿區于2015 年4 月9 日獲海關總署批準在福州片區和平潭片區進行期貨保稅交割業務，于2015 年5 月6 日獲海關總署批準在廈門片區進行期貨保稅交割業務。并且，對于開展該項業務的期貨品種只要求為期交所上市品種即可。廣東自貿區自批準成立以后于2015 年7 月起海關總署相繼批準在前海蛇口片區及其他片區開展期貨保稅交割業務。

第三至第五批自貿區基本復制推廣了前面兩批自貿區在期貨保稅交割方面的實踐經驗。

（二）引入境外企業參與特定品種期貨交易

為實現期貨市場對外開放，促進資本市場進一步發展，國家允許在自貿區進行引入境外投資者參與境內期貨市場的先行先試。具體實施時以當前已經在境內期貨所上市的品種為基礎，進行嚴格篩選，選定合適品種申請為“特定品種期貨”，即可允許境外投資者參與這些特定品種期貨交易。首個特定品種期貨是原油期貨，該品種上市交易的籌建采取了特殊辦法——國家專門在上海自貿區國際能源交易中心籌建原油期貨交易平臺，交易中心以“國際平臺、凈價交易、保稅交割”的基本思路，為國際投資者營造了一個便捷、自如的交易環境[5]。2018 年原油期貨如期上市后，運行平穩，價格發現和套期保值功能顯現，境外投資者參與活躍，成為我國期貨市場國際化的良好開端。此后，其他特定品種也逐漸獲批。截至2020 年8 月1 日，已經獲批的其他特定品種分別有：PTA、鐵礦石、20 號膠、低硫燃料油。這里，PTA 和鐵礦石均直接在原有交易所平臺進行，復制推廣了原油期貨上市的經驗；20 號膠和低硫燃料油則是繼原油期貨之后在上海國際能源交易中心平臺陸續上市的特定品種。

（三）探索創新型交易所

為了充分利用自貿區先行先試的優勢，國家允許在自貿區試點創新型交易平臺。創新交易平臺可以是品種創新或交易機制創新。上海國際能源交易中心推出的原油期貨交易平臺是首個試點成功的期貨創新交易平臺，為我國期貨市場引入境外投資者進行了先行先試。而廣東自貿區正在申請籌建的以碳排放為首個品種的創新型期貨交易所，將成為我國綠色金融改革創新試驗區，推動大灣區開展綠色低碳發展，形成綠色發展示范區[6]。

（四）設立期貨子公司開展風險管理業務

四個自貿區批準成立以后，各期貨公司紛紛在自貿區設立相關的風險管理子公司，期望通過自貿區參與境外期貨市場交易，同時也引入境外投資者，充分利用國內國外兩個市場、兩種資源，從而擴大期貨公司的國際業務，推動期貨市場的國際化[7]。

從數量來看，截至2020 年7 月30 日，在中期協登記備案的有86 家；各期貨公司在上海自貿區注冊的子公司數量最多，有34 家；其次是廣東自貿區，有12家；其他自貿區都極少，如天津自貿區有2 家，湖北自貿區、四川自貿區和江蘇自貿區各1 家（其他自貿區暫時沒有）。從公司從事的業務來看，目前，期貨行業協會備案的期貨公司的風險管理子公司的業務主要是倉單服務、合作套保、定價服務、基差交易。除少數公司沒有開立期貨賬戶，大部分都開立了期貨賬戶，注冊資本多數在1 億（含1 億）元以上，最多的25 億（華融融達期貨股份有限公司的子公司）。人民幣自由兌換是自貿區內期貨公司風險管理子公司開展國際業務的關鍵。一旦人民幣可以自由兌換，公司就可以在自貿區內進行現貨轉口貿易，利用國外期貨賬戶開展內外盤套利和基差交易等。未來公司更看重的是自貿區開放后的大宗商品場外業務，目前國外的場外市場和場內市場已經結合得相當緊密了。國內大宗商品柜臺交易一旦放開，將更有助于期貨和現貨業務相結合，能夠活躍非標準倉單業務[8]。

四、啟示

根據已頒布的政策，未來我國期貨市場的對外發展主要體現在“自貿區內機構和個人境內外雙向投資”的落地實施以及實施范圍不斷擴大上。上海自貿區的原油期貨上市運行平穩，發展良好，其他自貿區內的期貨交易所隨后逐步申請特定品種期貨上市，引入境外投資者，擴大交易所的國際影響力，爭奪大宗商品的定價權，從而全面推進期貨市場的對外開放，使實體企業能夠統籌利用國內外市場，實現資源和風險的全球化配置與管理[9]。

因此，根據自貿區與期貨市場相關的政策、實踐情況以及未來發展趨勢，對于未來我國期貨市場重要主體——期貨交易所而言有以下啟示：

（一）自貿區內開展保稅交割業務已無障礙

目前，保稅交割業務已經在上海自貿區有效運行，并且作為第一批試點經驗進行復制推廣至其他自貿區。但目前有少數自貿區還沒有涉及此項業務，未來各期貨交易所可配合這些自貿區加快進行保稅交割業務試點。

（二）自貿區內特定品種上市是未來趨勢

原油期貨作為第一個被國務院批準的特定品種，已經平穩上市，該經驗已復制推廣至河南自貿區和遼寧自貿區，品種在逐漸增加，未來可加快推進更多合適的特定品種上市的研究和申請工作，全面推進我國期貨市場引入境外投資者。

（三）對外開放會倒逼交易所進行制度改革

自貿區是制度創新的基地，是為非自貿區提供先試先行機會的基地。若在自貿區實現期貨市場的對外開放，隨著市場的有效運行，這些政策會不斷擴大實施范圍，逐漸滲透至自貿區外，倒逼自貿區外原有的期貨市場制度（如期貨合約、風控、結算等制度規則和業務流程等方面）進行改革創新，與國際接軌。因此，作為境內期貨交易所，可進行先期研究，并主動對接國際規則，為未來發展潮流做準備。

（四）自貿區內可探索新的交易平臺

國家鼓勵在自貿區內探索新型交易平臺。目前，國務院已經批準的原油期貨交易平臺和支持建立的廣東碳排放期貨交易平臺，是對新型交易平臺的成功探索。對于我國自貿區的其他交易所而言，可依據自身和市場發展需要，在自貿區內建立新型交易平臺。例如大宗農產品交易平臺，可規范農產品現貨市場交易，促進農產品期現對接，更好地服務實體經濟。

[注釋]

①具體細則，在下文的配套政策法規部分給予介紹。

②此處《決定》的全稱見表2 中序號為1 的名稱說明。

③此處《措施》的全稱見表2 中序號為2 的名稱說明。

④此處《意見》的全稱見表2 中序號為3 的名稱說明。

⑤此處《通知》的全稱見表2 中序號為4 的名稱說明。

⑥此處《通知》的全稱見表2 中序號為6 的名稱說明。