土地指標(biāo)投資的典型案例與風(fēng)險(xiǎn)分析

關(guān) 凱,馬 理,劉冬冬

(中國電建集團(tuán)西北勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，西安 710065)

0 前 言

土地是“存量資產(chǎn)”，中國隨城市化進(jìn)程不斷加快、加深，必將面臨建設(shè)用地供需矛盾突出、耕地保護(hù)日趨嚴(yán)峻等問題。目前“土地指標(biāo)”及“土地指標(biāo)投資”的概念雖在相關(guān)制度和文件中尚無嚴(yán)格定義，但市場中建筑企業(yè)已對通過土地指標(biāo)投資拉動工程承包業(yè)務(wù)增長產(chǎn)生了濃厚的興趣和參與意愿。本文嘗試梳理、歸納土地指標(biāo)及土地指標(biāo)投資的概念，并以該類工程的典型模式為案例，分析評估建筑企業(yè)參與的途徑及主要風(fēng)險(xiǎn)，以期為建筑企業(yè)發(fā)展提供借鑒。

1.1 土地指標(biāo)的概念及趨勢

依據(jù)2019年新修正的《土地管理法》，我國實(shí)行土地用途管制制度和占用耕地補(bǔ)償制度。在用途管制方面，總量上其實(shí)現(xiàn)方式是通過各級政府編制土地利用總體規(guī)劃的方式對一定時期內(nèi)的建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行控制，其中各級政府規(guī)劃的建設(shè)用地總量不得超過上一級總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)[1]；具體到各年，新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)采用指令性管理，沒有年度計(jì)劃指標(biāo)擅自批準(zhǔn)用地的，按照違法批準(zhǔn)用地追究法律責(zé)任[2]。而在占用耕地補(bǔ)償方面，耕地占補(bǔ)平衡采用指標(biāo)核銷方式管理，即市、縣申報(bào)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地與城市、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地時，需要從縣、市相應(yīng)的儲備庫中分類分別核銷[3]。

綜上，本文認(rèn)為土地指標(biāo)是指國家在特定時期內(nèi)指令性地要求特定區(qū)域可用作建設(shè)用地加以利用的土地面積配額，一般包括新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)、土地整治補(bǔ)充耕地計(jì)劃指標(biāo)、耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)，在部分省份還包括“三舊”改造計(jì)劃指標(biāo)[4]。

目前，我國土地指標(biāo)結(jié)構(gòu)體系正在發(fā)生深刻變化，未來建設(shè)用地新增指標(biāo)將逐步減少，建設(shè)用地流量指標(biāo)將有序增加[5]，以推動土地利用從規(guī)模擴(kuò)張向結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量提高轉(zhuǎn)變[6]。上述建設(shè)用地流量指標(biāo)，主要是指城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)，以2017年為例，當(dāng)年全國新增建設(shè)用地總量指標(biāo)40萬hm2，較2016年減少6.67萬hm2，減少約14.3%。

1.2 土地指標(biāo)投資的概念及市場機(jī)會

直接補(bǔ)充耕地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和工礦廢棄地復(fù)墾利用是社會資本可參與的土地指標(biāo)投資主要領(lǐng)域，其具體建設(shè)內(nèi)容并不是完全區(qū)別、對立，而是有機(jī)統(tǒng)一的不同對象政策下的對田、水、路、林、村、房的綜合性系統(tǒng)性整治。其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤(以下簡稱“增減掛鉤”)最為成熟，主要原因：一是其發(fā)展成熟，交易開展的范圍最廣，自2005年增減掛鉤開展相關(guān)試點(diǎn)起，指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易的范圍從嚴(yán)格封閉在縣域范圍內(nèi)使用，發(fā)展到2014年可省域范圍內(nèi)跨縣、市交易[7]，再到2017年起節(jié)余指標(biāo)已可在全國范圍跨省域交易[8]，土地指標(biāo)的價(jià)值在這一過程中不斷再發(fā)現(xiàn)；二是內(nèi)涵明確、邊界清晰[9]，各地方投資制度出臺相對完備，既往操作案例相對成熟；三是開展規(guī)模較大，僅江蘇省2018年以來完成節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑任務(wù)0.25萬hm2[10]。

一般增減掛鉤的投資包括貧困地區(qū)村莊的拆遷安置補(bǔ)償、拆舊復(fù)墾、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如將農(nóng)村院落、道路、農(nóng)田水利設(shè)施、田坎、廢棄地、荒草地整理為耕地、規(guī)劃安置區(qū)集中居住，推進(jìn)鎮(zhèn)、村一體化等，其中工程部分是建筑企業(yè)參與投資并承擔(dān)工程承包的主要施工利潤來源。

按交易范圍劃分，增減掛鉤包括指標(biāo)跨省域交易和省域內(nèi)交易兩大類。其中指標(biāo)跨省域交易的，財(cái)政部明確完成立項(xiàng)備案的項(xiàng)目，即下達(dá)對應(yīng)項(xiàng)目調(diào)劑資金總額的70%，待項(xiàng)目驗(yàn)收備案后再根據(jù)實(shí)際復(fù)墾的節(jié)余指標(biāo)數(shù)量和質(zhì)量下達(dá)剩余30%[11]。實(shí)操中，如廣西壯族自治區(qū)提出擇優(yōu)引入社會投資方，并將社會投資方所獲得的利潤控制在實(shí)際支出成本的15%以內(nèi)[12]。因此，該類項(xiàng)目的資金缺口不大，不需要專門成立項(xiàng)目法人，并引入金融機(jī)構(gòu)介入，是市場競爭激烈的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。而指標(biāo)在省域內(nèi)交易的，在項(xiàng)目經(jīng)過實(shí)施、驗(yàn)收、并歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)后，節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑收入才可通過交易流入項(xiàng)目拆舊區(qū)的地方財(cái)政[9]，因此產(chǎn)生了地方政府需自籌資金完成項(xiàng)目投入與收益資金回籠期間2～3 a左右的時間差，顯然交易政策覆蓋的地方均屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府本就寄希望于通過增減掛鉤爭取獲取扶貧資金，而項(xiàng)目前期財(cái)政性投資資金的缺乏將導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)質(zhì)上陷入困難，因此產(chǎn)生了建筑企業(yè)作為社會資本參與土地指標(biāo)投資的市場機(jī)會。實(shí)際上，國家政策層面也考慮到地方政府的實(shí)際困難，為地方政府引入社會資本提供了創(chuàng)新發(fā)展的政策空間，如國務(wù)院提出鼓勵PPP模式、以獎代補(bǔ)等方式[13]；國土資源部提出要吸引社會資本、金融資本等參與土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)[14]。

綜上，本文認(rèn)為土地指標(biāo)投資是在部分地方政府為實(shí)現(xiàn)土地配額在相關(guān)政府主體間交易、流轉(zhuǎn)并獲取調(diào)劑性財(cái)政資金的過程中，由相關(guān)政府通過競爭性方式引入社會資本(Special Purpose Vehicle,即SPV)負(fù)責(zé)相關(guān)項(xiàng)目的投融資、土地整理、復(fù)墾、開發(fā)等具體任務(wù)(如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè))，并在土地指標(biāo)交易完成后通過地方政府財(cái)政預(yù)算取得合理回報(bào)的活動。

2 土地指標(biāo)投資的典型模式及風(fēng)險(xiǎn)分析

工礦廢棄地復(fù)墾利用與增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)相同，可進(jìn)行流轉(zhuǎn)使用，但不得跨縣級行政區(qū)域使用，無法取得其他地方政府的調(diào)劑性財(cái)政資金，因此目前規(guī)模較小。本文以直接補(bǔ)充耕地、各地省域內(nèi)交易的增減掛鉤為主進(jìn)行分析。直接補(bǔ)充耕地的，在地方層面，如湖南省張家界市規(guī)定市國土資源局依據(jù)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的社會資本投資主體的申請按照實(shí)際成本支出加合理利潤(最高不得超過實(shí)際成本的5%)實(shí)行回購[15]。省域內(nèi)交易的增減掛鉤的，在地方層面，如河北省將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾產(chǎn)生的節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)在省域內(nèi)調(diào)劑使用，建立了省級增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑平臺用于節(jié)余指標(biāo)的省域內(nèi)調(diào)劑交易。節(jié)余指標(biāo)調(diào)入方縣級政府與節(jié)余指標(biāo)調(diào)出方縣級政府通過協(xié)議約定交易的數(shù)量、價(jià)款、質(zhì)量等級等，其中節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑實(shí)行限價(jià)，其每畝指導(dǎo)價(jià)格最高不超過40萬元[16]。

2.1 典型案例

在增減掛鉤制度建設(shè)較為完善的四川、湖南等省份，招商引進(jìn)社會資本已開展多年，以四川省某縣2018年增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目為典型案例[17]，如下。

表1 典型案例核心條件

圖1 土地指標(biāo)投資合作模式

2.2 主要風(fēng)險(xiǎn)分析

綜上，本文就建筑企業(yè)參與土地指標(biāo)投資的風(fēng)險(xiǎn)分析如下。

(1) 合法合規(guī)性方面，項(xiàng)目的客體一般不存在問題。土地指標(biāo)具有高度政府計(jì)劃性，帶有濃厚的行政色彩。增減掛鉤的具體工作開展，需要原國土資源部批準(zhǔn)試點(diǎn)，各省按照當(dāng)年自然資源部下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模在已核查的項(xiàng)目庫中確定項(xiàng)目，且相關(guān)審批手續(xù)還需向自然資源部門備案；同時，節(jié)余指標(biāo)省域內(nèi)調(diào)劑的，一般通過各省自然資源部門的交易平臺“市場化”交易，公開透明。

(2) 項(xiàng)目存在履約成本、進(jìn)度不受控風(fēng)險(xiǎn)，值得企業(yè)重點(diǎn)關(guān)注。主要原因：一是增減掛鉤工作一般涉及的主要投資范圍包括貧困地區(qū)村莊的拆遷安置補(bǔ)償、拆舊復(fù)墾、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中安置補(bǔ)償?shù)炔⒉话色@得施工利潤的建安工程，因此項(xiàng)目建專安裝工程費(fèi)占總投資比例較低；二是各地因拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式、施工條件、地質(zhì)地貌存在差異，特別是部分地區(qū)在招商或招標(biāo)文件中通常以節(jié)余指標(biāo)按比例分成，特別是調(diào)劑價(jià)格一般采用政府指導(dǎo)價(jià)固化SPV的合同收入，而項(xiàng)目成本進(jìn)度因拆遷工作涉及不可控因素較多且調(diào)動基層政府主動性等問題而存在風(fēng)險(xiǎn)。

(3) 項(xiàng)目存在支付延期或不足風(fēng)險(xiǎn)。節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)收入應(yīng)當(dāng)作為土地出讓收入的一部分，全額繳入國庫，實(shí)行“收支兩條線”管理[18]，這就對節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)收入的預(yù)期的監(jiān)管造成了較大的困難，企業(yè)不能采取如與市場主體合作中常見的設(shè)置共管賬戶等措施緩釋風(fēng)險(xiǎn)，而當(dāng)前地方政府社會保穩(wěn)壓力較大，面對非剛性的項(xiàng)目支出，存在轉(zhuǎn)移、挪用收入從而導(dǎo)致支付延期或不足的可能。

(4) 項(xiàng)目存在債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)需提供額外的擔(dān)保和增信措施。原因一是增減掛鉤缺乏類似棚戶區(qū)改造的金融政策支持，相較PPP、政府購買服務(wù)等方式，國家層面未出臺文件指引金融機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目融資，因此金融機(jī)構(gòu)對參與項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識上的存在差異，而可借鑒的案例較少；二是實(shí)際操作層面上業(yè)務(wù)模式特殊，如政府間雖存在“配額交易合同”，但是并沒有形成真實(shí)的交易關(guān)系和交易行為，所以不適用傳統(tǒng)的應(yīng)收賬款質(zhì)押，SPV也沒有通過投資形成固定資產(chǎn)，不適用傳統(tǒng)的固定資產(chǎn)抵押。由于項(xiàng)目所在地多為貧困地區(qū)，地方政府下轄的國有擔(dān)保公司一般能力較弱，因此金融機(jī)構(gòu)出于現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)控制會要求社會資本方提供抵質(zhì)押或第三方擔(dān)保等措施。

3 結(jié) 論

(1) 增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)調(diào)劑，因政策與現(xiàn)狀要求產(chǎn)生了建筑企業(yè)投資參與項(xiàng)目拉動自身工程承包業(yè)務(wù)增長的市場機(jī)會，作為社會資本的建筑企業(yè)需對各省級層面出臺的文件進(jìn)行重點(diǎn)研究，特別是對指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易機(jī)制、價(jià)款形成、支付節(jié)點(diǎn)等方面以期形成應(yīng)對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。

(2) 隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)，未來新增建設(shè)用地通過占用農(nóng)用地及征收集體土地的制度空間必將面臨壓縮，因此土地指標(biāo)投資或?qū)⒂瓉戆l(fā)展空間，值得建筑企業(yè)關(guān)注和探索。