水環境治理項目工程建設模式對比分析

中國建筑第八工程局有限公司工程研究院，上海 200122

隨著人民生活水平的提高及城鎮化、工業化的快速發展，水環境問題越來越嚴重。水環境治理是一項公共服務工作，它涉及水資源、水文化、水環境、水生態及水安全等方面，主要目的是防洪水、促節水、保洪水，減少城市熱島現象，優化城市居住環境和改善城市生活品質。

水環境治理具有系統性、持續性、復雜性、目的性和高投入性[1]。目前我國流域水環境治理普遍存在治理體系不成熟、責任不明確、市場融資和管理效率低等問題[2]，水環境治理項目涉及多個部門，導致條塊分割、各自為政、多頭治水、責任邊界不清晰[3]，常出現設計方、建設方及運營方溝通不順暢和互相推卸責任的現象，為了應對以上這些問題，完善現有的生態治理體系及模式，在《水污染防治行動計劃》等多項環境治理相關政策的基礎上，衍生出了PPP、EPC、BOT、DBO等模式。

1 PPP模式

PPP是Public Private Partnerships的縮寫，Pubilc是指政府，Private是指私營部門、企業或社會投資方，兩者之間針對一個公共設施建設，簽訂合作協議，共同投資及運營，合理分工合作，形成合作伙伴關系，從而達到比單獨參與項目更能減少風險和更有利的結果，如圖1所示。PPP模式20世紀80年代首次在英國得到應用，政府與社會主體能夠達到“風險共擔、利益共享、全程合作”。國內水環境治理PPP項目大約從2016年開始興起。《水污染防治行動計劃》頒布后，許多地方政府開始探索、推廣PPP模式。

圖1 PPP模式

水環境治理項目具有投入資金大、專業項目多、建設周期長，責任不清晰等特點。實現共贏是政企雙方的共同目標，采用PPP模式能有效利用社會資本，政府方不用承擔全部公共設施和公共服務部門的費用，從而可以減輕財政支出壓力；社會投資方可以通過特許經營權或政府購買服務的方式獲得預期收益[4-5]，一般設施最后都移交給政府部門。

PPP模式利用公開透明的招標方式來選擇社會資本方，這樣有利于選擇一個專業能力強、綜合實力強的合作團隊，讓專業的人干專業的事。從流域的綜合治理層面考慮，提出合理性、科學性、經濟可行性方案，有利于項目質量的控制及順利推進。并且將合作方作為項目的責任人，對流域治理成效負責，保證了責任主體明確。

截至2020年11月，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫項目顯示：PPP項目9742個，其中生態建設和環境保護項目占931個，很多項目都獲得了較好成果，如2014年第一批PPP項目——南明河水環境綜合整治二期項目，2015年的第二批PPP項目——耗資34.6億元的大理洱海環湖截污項目[6]、耗資20億的九龍口濕地公園環境整治提升運營項目[7],這些項目使水生態得到明顯改善，成為流域治理的成功典范。

然而PPP項目模式所需流程較長，需經過初審、可行性評估、物有所值評估、財政可承受能力評估、政府審核、公開招標、公示等程序，從發起到實施均需要1～2年，對于一些水環境治理時間緊、任務重的項目不適合。

2 EPC模式

EPC是Engineering Procurement Construction的縮寫，Engineering是指設計工作、總體策劃；Procurement是指專業設備、材料的采購；Construction應譯為“建設”，其內容包括施工、安裝、試測、技術培訓等。EPC模式是指公司受業主委托，按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。對于水環境治理項目來說，業主一般都是政府部門（如圖2所示）。

圖2 EPC模式

EPC項目目前仍為主要治理模式，2018年年初的數據顯示，水環境治理領域中，EPC治理模式占70%以上，PPP項目占比少且落地率較低，EPC項目較PPP項目，具有如下優勢：

（1）涉及環節較少，走流程時間成本較低。

（2）不受財政部10%的紅線約束，2015年，財政部印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中規定，每一年度PPP項目從預算中支出責任不得超過公共支出比例10%，隨著PPP項目的增多，很多地方財政將超過10%，EPC模式沒有這項約束。

（3）總投資通常比傳統模式建設少，工期更短。

水環境治理EPC模式，存在過度依賴總承包商和運營費用增加等風險，因此該模式的風險管控尤為重要。近年來很多學者在這方面進行了研究，吳冰[8]介紹了水環境治理EPC項目存在的一些招投標風險問題；張林波[9]通過分析S市水環境治理EPC項目，識別風險因素，采用層次分析法計算風險因素權重，從而制定出S市水環境綜合整治風險控制措施和應對方法。

水環境治理項目需要資金大，因此EPC模式需要政府有充足的資金，不能涉及融資，且后續運營還需要政府委托第三方進行運營維護。

3 DBO模式

DBO是Design Build Operate的縮寫，即設計—建設—運營，大多都是由當地政府部門出資建設（有時也有民營資本參與），由承包商負責整個設計、建設及運營，合同期滿后，資產所有權移交公共部門，如圖3所示。

圖3 DBO模式

DBO模式的最大特點是項目在時間、成本和質量三個方面能得到極大發揮。時間上，由于DBO可以使某些設計和建造環節同時進行，能有效節省時間；成本上，由于合同價格限制，承包人預算超支的可能性甚小；質量方面，由于承包人需要承擔后期運營，在設計和建設過程中必定會更加注意把控運營和維護費用。DBO模式，責任主體較單一、明確，把風險全部轉移給承包人，將會是以后的主流模式之一。

DBO模式的融資是由政府部門負責，承包人沒有融資壓力，在運營階段只負責運營和維護工作，承包人承擔的風險較BOT模式要小很多。但DBO模式要求設計、建設、運營能夠進行系統集成，且對運營方面專業性和技術性的要求也比較高。

DBO模式已應用于許多國際大型水處理項目，得利滿、阿曼、威立雅等其他水務公司都已采用了DBO模式，得利滿公司于2007年12月與棕櫚島水務公司簽訂8億美元的DBO合同，是歷史上以DBO形式獲得的最大合同，中國大陸首家DBO總體招標項目是2008年天津市濱海新區漢沽營城污水處理廠項目。

4 BOT模式

BOT模式是Build-Operate-Transfer的縮寫，即建設—運營—轉讓模式，政府通過特許經營協議的方式將水環境治理項目的建設、運營權交給項目發起人，項目發起人設立項目公司，并為項目提供商業支持和政府承諾，項目公司可以聯系眾多的參與者對項目進行建設、運營（一般15～20年），運營后收回投資，償還貸款，獲取收益；期限滿后，項目公司將項目無償移交給政府[10-11]，如圖4所示。

圖4 BOT模式

BOT模式方式是將水環境治理項目分成投資建設、經營回報及無償移交三個階段，前兩個階段直接推向市場，具有低成本、高效率的優勢，且政府在整個過程中行使監督權和一系列特權，保證該項目的公益性和公共性，政府和市場各自找到合適的定位。

BOT模式中，由于項目公司需要靠運營費用償還融資費用，因此運營過程中，治污收費價格高低決定了項目公司能否正常運營。若價格過低，則會使項目公司收益低，影響債務償還，最終不利于企業生存和發展；價格過高，企業則選擇不運營或不治理偷排，不利于環境改善，且法律責任方不清晰，當環境治理不達標時，排污者和污染治理者應承擔的法律責任不明確，存在很大爭議。

5 結束語

水環境治理具有系統性、復雜性、投資高等特點，為應對不同問題，政府也在不斷嘗試新的模式，目前EPC模式還是占主導地位。隨著各種模式的法律制度的完善，其他模式也將逐漸成為主流模式。