上海“198”區域減量化后的規劃及發展研究

摘要：為改變城市用地結構解決土地供需矛盾，上海市提出推進低效建設用地減量化。筆者調研減量化所在地鎮政府和村民，訪談市級政策制定部門有關專家，研究發現，近年來減量化工作成效顯著，但也存在農村經濟發展動力不足、土地利用轉型缺乏指導等問題。下一步，應進一步摸清土地利用現狀，落實規劃空間指標分配，明確土地復墾環保標準，建立長效增收機制。

關鍵詞：“198”區域;低效建設用地;減量化

一、研究背景

上海土地供需矛盾突出，傳統粗放擴張的用地模式已不符合城市發展的現實條件，以土地利用方式轉變倒逼經濟發展轉型迫在眉睫。上海市通過全面推進低效建設用地減量化，破解土地資源緊張，探索城市發展空間轉型。為總結減量化經驗并持續推進相關工作，需要梳理評估減量化推進過程中的問題，同時，對探索優化相關地塊的后續規劃利用、支持農村集體經濟自給自足等方面，需要進一步研究并提出對策。

二、上海市低效建設用地減量化工作成效及原因

“198”區域專指規劃產業區外、規劃集中建設區以外的現狀工業用地，上海市共有約 198 平方公里，簡稱“198”區域。2015 年，上海市印發《關于本市推進實施“198”區域減量化的指導意見》（滬規土資綜[2015]88 號），提出“嚴控本市建設用地總量，優化城市建設用地和工業區塊布局，著力推進建設用地減量化工作”，建設用地減量化就是主要通過規劃、政策、機制綜合施策，對規劃集中建設區外低效建設用地（主要為工業用地）進行整理復墾，形成了減量化政策的頂層設計。

2015-2017年間，三年工業用地減量面積為 2557 公頃，超過了 2050 公頃的目標任務，而且減量化成為新增耕地的主要來源，提供了耕地后備資源，在彌補耕地占補平衡指標和扭轉當前耕地資源緊張的局面等方面發揮了重要作用。

從三年減量化的成效可以看出，每年減量立項面積都超出任務量，主要幾方面原因：一是各項重大專項整治工作的深入推進。結合生態環境綜合整治， 市、區、鎮統籌調動各方力量，重點放在五違清除和復墾上，加快了“198”區域減量化任務提前完成。二是組織行政的支撐和增減掛鉤的政策設計。將區鎮減量化工作的考核納入干部考核評價體系，實行減量化工作一票否決制，有力支撐減量化深入推進。同時，先減后增、增減掛鉤的政策，意味著完成減量化任務，有減量化指標、有減量節余資金、有發展的空間，有力地鼓勵了各區鎮積極開展減量化工作。三是減量化工作的推進模式是“先易后難”。各個區鎮優先拆除五違企業，因為這些企業無產證、低收益、高污染，已被責令關停，搬遷難度較小，加上容積率不高，補償費用較低，鎮村可以用較少的資金，推動減量化實施。

三、低效建設用地減量化后的相關問題

（一）減量項目難度增大，后續資金壓力較大。

減量化是按照先易后難的形式推進的，剩下的企業多數屬于有證，如果實施減量，往往要價十分高，阻力較大。由于土地價格上漲，推進成本逐漸提高，資金成本方面存在問題。

（二）村級集體經濟組織造血機制有待進一步健全。

減量化企業的租金，是集體經濟組織和農民收益的重要來源。現階段，村級經濟組織造血機制的相關政策不健全，減量化后村級經濟收入有了較大幅度的減少，導致村級集體經濟組織對減量化工作的熱情不高。實施減量化的同時，應充分考慮集體經濟組織和農民的長效收益。

（三）缺乏土壤污染檢測標準，存在棄地拋荒的問題。

建設用地減量復墾為農用地，有利于新增耕地面積增加，但是減量化土地多為工業用地，原先利用方式較為粗放，缺乏相應的環保措施，地塊的土壤及地下水存在污染風險，要實施土壤復墾特別是后續修復利用的難度較大。目前由于沒有全市統一污染物檢測清單、檢測標準和操作規范指導，且因土壤質量較差和復墾工作不到位等因素，一些地區存在棄地拋荒的現象。

（四）減量化政策對不同企業的管理策略上還有待進一步明確。

處于“198”區域的部分企業經營效益良好，對環境影響比較小，產業功能定位符合，整體生產效率較高，從經濟效益和社會效益的角度來看，拆除該部分企業的損失要大于收益。由于對減量企業沒有統一分類評估認定標準，不同部門的態度和結論都不一致。

四、低效建設用地減量化后的發展對策

（一）整合多方政策，保證減量化工作繼續推進。

建議整合多方政策形成合力，加強聯動形成多部門聯合介入、疏堵結合、全面覆蓋的工作機制共同推進。如結合產業結構調整，通過對工業排放設定嚴格標準，對”三高一低”企業加大倒逼措施等方式，加速淘汰不符合產業規劃要求的企業，支持“198”區域減量化持續推進。

（二）明確 “造血機制”操作規范，建立長效增收機制。

搭建資產優化配置平臺，支持村鎮置換回購物業，將用地指標轉移后建成的商業辦公用地明確一定面積作為減量化地區的置換物業，并統籌村集體資源以股份合作方式組建項目主體進行回購，通過物業出租等方式獲取長效收益，形成增收機制。

（三）明確土地復墾環保標準，落實復墾種林工作。

建議由環保部門制定相應的土壤檢測、修復等程序和標準，對于減量化復墾用地的土壤檢測給予一定的優惠措施，降低收費標準。同時，因地制宜開展土地修復工作，按照宜耕則耕，宜林則林的方式，對短期內不適宜的耕地強制種植林木，禁止棄地拋荒的情況。

（四）制定評估認定標準，針對企業情況分類施政。

對減量化地塊內符合產業導向、產出水平較高、發展潛力大的企業應予以保留提升，建議根據綜合產業類型和用地績效，制定統一的評估認定標準，在工業用地總量控制的基礎上，對于產能效益良好、排污納管的優質企業可依法調整相關規劃適當保留。

參考文獻：

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作者簡介：

朱誠楊（1985—），男，安徽馬鞍山人，上海交通大學國際與公共事務學院2018級MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學 國際與公共事務學院朱誠楊