“法治藥方”給長江“治病”

李玉坤

滾滾長江東逝水，波濤萬里的長江一直是中華民族生生不息的象征。然而有一天，人們突然發(fā)現(xiàn)，長江“病了”，變得污水橫流、魚類銳減、肆虐無常。于是，人們又遍尋“藥方”，《長江保護法》就是其中之一。

3月1日起，《長江保護法》正式施行。作為我國首部流域立法，《長江保護法》的施行，將徹底改變“九龍治水”的現(xiàn)狀，促進長江流域經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型。

報告稱，長江上游的魚類物種數(shù)從上世紀80年代的161種減少了46種，魚類特有種數(shù)則從96種減少了27種，長江干流的漁業(yè)資源量從1953年的43萬噸下降到2011年的8萬噸，鄱陽湖的濕地植被面積在過去的30年里減少30%等。

“長江病了”

6300公里，180萬平方公里，4.59億人口。

這三個數(shù)字分別是長江的長度、流域面積和流域的人口數(shù)量。對比一下全國的數(shù)據(jù)，不難理解這條河對于中國意味著什么。

“長江作為我國第一大河，橫跨東中西部，干流流經(jīng)11個省市，有著最為豐富的自然資源和最為復雜的生態(tài)系統(tǒng)，是依托流域的水匯聚成包含江河湖泊、動植物和微生物為一體的完整系統(tǒng)。”武漢大學環(huán)境法研究所所長秦天寶認為，長江地理位置的重要性和影響范圍的廣泛性決定了其在中國生態(tài)環(huán)境中的主角身份。

然而，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，滋養(yǎng)了中華民族幾千年的母親河，在短短幾十年里，變得“一身傷病”。

“長江病了，這已經(jīng)是共識，過去幾十年快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對長江帶來的巨大傷害有目共睹。”浙江財經(jīng)大學副教授裘麗說，世界自然基金發(fā)布的《長江生命力2020》報告指出，長江的“病”是整體性的，水文、水環(huán)境和水生態(tài)這三方面是相互關聯(lián)的，哪方面出問題都會影響其他方面出問題。

長江在生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)退化方面特別令人擔憂。報告稱，長江上游的魚類物種數(shù)從上世紀80年代的161種減少了46種，魚類特有種數(shù)則從96種減少了27種，長江干流的漁業(yè)資源量從1953年的43萬噸下降到2011年的8萬噸，鄱陽湖的濕地植被面積在過去的30年里減少30%等。

秦天寶將長江之病歸納為四個方面：長江水資源沒有得到合理配置、統(tǒng)一調(diào)度和高效利用;長江流域的飲用水水源受到污染;生產(chǎn)性捕撈突出，長江流域漁業(yè)資源驟減，各類漁業(yè)資源瀕臨滅絕;非法采砂猖獗，生態(tài)環(huán)境遭受破壞。

“從縱向來看，上游受生態(tài)破壞和氣候變化影響，源頭保護失守，中游發(fā)展經(jīng)濟忽略下游需求，無序發(fā)展上馬各種工業(yè)和項目，下游則深受其害，不僅無魚可捕，水質也嚴重惡化。長江之病，根本的一個體現(xiàn)就是，很多地方在綠水青山與金山銀山之間，把金山銀山放在了第一位，將利用放在了保護前面，這最終導致了長江流域工業(yè)排污、過度航運和捕撈、水生物種急速下降并加快滅絕，長江流域尾礦污染等污染破壞事件頻出，長江水生態(tài)、水環(huán)境、水安全問題嚴重，這些問題在長江生物多樣性喪失方面表現(xiàn)尤為突出也是當下最為迫切需要解決的重要問題之一。”中國綠發(fā)會秘書長周晉峰說。

治理之難

長江之病，一個顯著的“病癥”是其生物完整性指數(shù)已經(jīng)到了最差的“無魚”等級。

刀魚曾經(jīng)是長江捕撈的主力魚類，也是歷史上有名的“長江四鮮”之首。近年來，受水域污染、生態(tài)環(huán)境破壞等多種人類活動的影響，刀魚從最高產(chǎn)4142噸下降到年均不足100噸。2019年開始，長江刀魚全面禁捕。

“刀魚是洄游魚類，平時主要生活在海里，每年繁殖季從黃渤海和東海一帶，洄游至長江產(chǎn)卵繁殖。刀魚的日漸稀少，也反映出了江河與海洋關系的變化。江河成了海洋垃圾和污染的重要輸送者和來源，入海口的開發(fā)、沿江諸多大壩的建設以及過度捕撈等，都為刀魚生存困局增添了砝碼。”周晉峰說。

足以見得，導致“長江無魚”的原因是系統(tǒng)性的。

秦天寶等人認為，長期存在的違法捕撈行為沒有得到應有的法律規(guī)制，漁民電魚、毒魚、炸魚等方式時有發(fā)生;采砂對水生態(tài)的嚴重破壞，對長江生物多樣性特別是底棲生物帶來了很大影響，包括魚蝦蟹等的產(chǎn)卵覓食、水草的生存等，對底棲生物棲息地的嚴重干擾與破壞。還有一些倉促上馬的小水電，也給魚類洄游帶來致命影響。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部長江辦主任馬毅對此表示，長期以來，受攔河筑壩、水域污染、過度捕撈、航道整治、挖砂采石等高強度人類活動的影響，長江流域生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，導致白鰭豚、白鱘、鰣魚功能性滅絕，中華鱘、長江鱘、長江江豚極度瀕危，珍稀特有物種全面衰退，經(jīng)濟魚類資源接近枯竭。

治理之路是艱難的。單以采砂為例，水利部政策法規(guī)司副司長陳東明介紹，2002年《長江河道采砂管理條例》實施以來，長江干流河道采砂實現(xiàn)了總體可控，穩(wěn)定向好。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，砂石需求增加造成非法采砂暴利，長江流域非法采砂現(xiàn)象依然存在，需要通過立法進行更為嚴格的管理。

更令人揪心的是，很多地方政府并沒有把問題整改放在心上，甚至出現(xiàn)弄虛作假的情況。

2月22日，生態(tài)環(huán)境部就長江經(jīng)濟帶突出生態(tài)環(huán)境問題整改不力約談安徽省池州市、江西省上饒市、湖北省孝感市、湖南省衡陽市、重慶市南川區(qū)和四川省遂寧市等六市（區(qū)）政府。

這六地的問題，其實在長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境警示片都已披露。2019年長江警示片披露，四川省射洪市大量生活污水經(jīng)縣城污水處理廠溢流口直排涪江，整改方案要求2020年6月完成整改。但最近調(diào)查發(fā)現(xiàn)，武安河生活污水直排問題依然嚴重。射洪市委、市政府先后多次接到報告，均未引起重視，工作流于形式。射洪市住房和城鄉(xiāng)建設局敷衍整改，將已經(jīng)完成的9個項目納入整改方案。

對于這種行為，中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室常務副主任徐必久指出，“把其他已經(jīng)完成的任務納入到整改方案中，這跟造假沒有區(qū)別”。

流域立法試水

《長江保護法》是我國第一部針對一個流域的全國性法律，這部法已經(jīng)被期盼了近20年。

清華大學教授、全國政協(xié)常委呂忠梅是制定長江法議案的最早提出者、立法研究者及積極推動者之一。呂忠梅從1996年開始進行長江流域水資源保護法律研究，2002年作為領銜30名人大代表提出“關于制定長江法的議案”。

國際上，為流域立法已有先例。秦天寶介紹，此前已經(jīng)有美國《水資源規(guī)劃法》、澳大利亞《水法》和日本《水循環(huán)基本法》等綜合性全國流域立法，也有美國《田納西河流域管理局法》和澳大利亞《墨累河河水管理協(xié)議》等單一流域的法律文件。

“長江流域生態(tài)系統(tǒng)迅速退化的嚴峻形勢已經(jīng)對長江流域的社會和經(jīng)濟系統(tǒng)產(chǎn)生不可避免的負面影響，而現(xiàn)行相關單行法無法從整體系統(tǒng)的角度解決長江流域的特殊問題，因此需要對長江進行專門立法。”秦天寶說。

中國的流域法蹉跎這么久，周晉峰分析有幾個原因，“一方面是要下大力氣改變以往多頭管理、各自為政的情況;另一方面平衡地方利益問題也是一大難點。此外，如何科學有效地考核沿江各地各級政府落實的效果和情況，也是立法重點和難點。”

裘麗分析：“我國將涉水事務分為水資源利用和保護、防洪、水污染防治和水土保持等4類分別立法，有《水法》《防洪法》《水污染防治法》和《水土保持法》。從長江作為生命支持系統(tǒng)的角色出發(fā)，以生物多樣性、生態(tài)功能為基礎的流域整體性和系統(tǒng)性的保護和發(fā)展是首要被重視的，這4部法律顯然不符合要求，但這四法均由全國人大常委會制定，法律效力高。因此，需要從四法銜接、缺陷彌補、立足過去問題的改正和整體面向未來等方面出臺一部由全國人大常委會制定的整體性的同等效力的《長江保護法》。”

生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標準司司長別濤將《長江保護法》與《水污染防治法》《水法》《航道法》等相關法律做了對比。“它們既有不同的側重領域，又存在較密切的銜接關系。《長江保護法》的施行，不影響相關法律在長江流域的適用，《長江保護法》重在解決相關法律沒有涉及或者規(guī)定較為原則，但影響長江流域污染防治、生態(tài)環(huán)境保護和修復的重點領域、關鍵問題。”

“《長江保護法》是我國第一部針對一個流域的專門法律，其立法理念、制度設計和立法工作經(jīng)驗對其他流域立法包括黃河保護立法，具有重要的借鑒意義。”全國人大環(huán)資委法案室一級巡視員王鳳春表示。

從法到治

3月1日，《長江保護法》正式施行，長江保護邁入新的階段。其中，很重要的一個方面是將改變以前“九龍治水”的現(xiàn)狀。

王鳳春介紹，針對長江保護中所面臨的部門分割、地區(qū)分割等體制和機制問題，《長江保護法》在法律層面有效增強長江保護的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，有效推進長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理。

上中下游面臨的主要任務是不同的，秦天寶認為，長江上游應該注重生態(tài)保護和修復，修筑三峽庫區(qū)生態(tài)屏障和流域敏感區(qū);中游注重水土保持重點防治，加強湖泊調(diào)蓄的能力;下游則應該側重水資源節(jié)約集約利用，生物多樣性保護和防災減災責任。

當然，一部法律從出臺到見效，還有很多事情要做。

比如，一些法規(guī)需要完善。水利部政策法規(guī)司副司長陳東明表示，他們將抓緊制定出臺《河道采砂管理條例》，同時，指導地方制定或者修訂相關的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，完善長江流域河道采砂管理制度體系;一些專項行動還將繼續(xù)堅持，生態(tài)環(huán)境部水生態(tài)環(huán)境司負責人表示，下一步將繼續(xù)推進城市黑臭水體、工業(yè)園區(qū)、入河排污口、自然保護區(qū)等重點整治專項行動，鞏固深化攻堅戰(zhàn)成果。

《長江保護法》的嚴格執(zhí)行，會不會影響當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展？推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組辦公室綜合協(xié)調(diào)組組長王善成給出了回應：實施好《長江保護法》，就是要以法律手段堅決摒棄以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟發(fā)展的做法，推進長江經(jīng)濟帶保護好生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)綠色高質量發(fā)展。

秦天寶也給出了相似的分析，“長江保護法有利于長江經(jīng)濟帶的綠色發(fā)展，注重在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護，對于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、推動重點產(chǎn)業(yè)升級改造，促進長江流域實現(xiàn)又好又快科學、綠色和高質量的發(fā)展。”

“作為一個中國人，我們從小從老師那里獲知了‘長江是母親河這樣的印象，我們可以將長江的角色定位為‘中華民族的生命支持系統(tǒng)，長江是生命之河，我們要像愛護眼睛一樣愛護長江代表的中國生態(tài)環(huán)境。”裘麗說。

◎ 來源|新京報