新時期特大城市單元規劃的比較研究

丁睿 范夢雪 李永華

單元規劃在北京、上海、廣州等多個特大城市已經開展多年實踐，在我國國土空間規劃五級三類的國土空間規劃體系初步建立后，又體現出新的發展特征。文章在分析我國特大城市單元規劃的制度設計、技術標準、政策要求和主要特色的基礎上，提出面向新時期我國單元規劃作為上下銜接的規劃工具、對接事權的實施平臺、規劃評估的反饋手段的三大趨勢，并建議依據事權單元、實施主體或政策設計不同，針對性制定單元規劃，分區分類差異化管理，對城市新區制定綜合開發單元規劃，在城市建成區制定城市更新單元規劃，在鎮村地區制定城鄉融合發展單元規劃。

單元規劃; 特大城市; 比較研究

TU984.11+4?? A

[定稿日期]2021-11-04

[作者簡介]丁睿（1980～），男，碩士，副總規劃師，教授級高工，國家注冊城鄉規劃師，研究方向為國土空間規劃。

1 單元規劃

我國單元規劃最早見于2003年12月上海頒布修正后的《上海市城市規劃條例》，條例中控制性單元規劃首次納入規劃編制的法定層次，率先在地方制度層面作出探索，在國家層面單元規劃最早出現在2010年頒布的《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》，辦法中提出在編制大城市和特大城市的控制性詳細規劃時可以根據本地的實際情況組織編制單元規劃。

近年來我國國土空間規劃已進入整體性、系統性、重構性的變革時期，五級三類的國土空間規劃體系已經初步建立，單元規劃作為有效銜接總體規劃和詳細規劃兩級法定層次是提升城市空間治理能力的重要手段，在北京、上海、廣州等多地已經開展多年實踐，在國土空間總體規劃編制的過程中又體現出新的特征，以更好滿足城市空間精細化治理的需求。

對于特大城市而言，單元規劃編制顯得更為重要。一方面特大城市如何有效準確傳導國土空間總體規劃的剛性要求，另一方面，特大城市人口密度大、建設強度高，規劃管理和實施面臨更為復雜的形勢和條件，綜合性更強，需要分層管理，分級管制，分類管控，是特大城市走向精細化管理的必然需求，單元規劃可作為調動各級政府和社會力量共同推動規劃實施、采取一致行動的基礎。

2 城市間比較研究

2.1 北京

2.1.1 制度設計

2020年發布《北京市關于建立國土空間規劃體系并監督實施的實施意見》，意見中提出依據國土空間規劃及國土空間近期規劃，編制實施單元規劃綜合實施方案。在市級層面編制分區規劃實施要點，確定總規對各區的剛性要求。區級國土空間總體規劃，是對城市總體規劃要求的細化落實、對本區域國土空間開發保護作出的具體安排，統籌全域劃定各類國土空間規劃分區和規劃單元。

在分區規劃中劃分規劃實施單元，統籌建設空間與非建設空間、增量使用和存量更新、資源保護和建設任務、實施方式和成本控制等方面內容，作為實施土地資源整理、城市有機更新、基礎設施建設、生態治理的依據。規劃實施單元是規劃統籌實施管理的抓手，實施單元與行政區管轄范圍保持一致，或包括多個街道鄉鎮。通過實施單元，推動規劃實施由項目統籌到區域統籌。

在此基礎上編制實施單元內近期建設項目規劃綜合實施方案，明確土地權屬、規劃指標、城市設計要求、市政及交通條件、供地方式、建設時序等內容，并與規劃年度實施計劃做好銜接。

2.1.2 技術標準

單元規劃編制面積為1～3 km2，統籌公共管理、基礎設施和公共安全三大設施，落實分區規劃確定的空間底線約束，并按照開發建設或城市更新工作推進要求編制，將街區指引、管控分區在詳細規劃的基礎上上提收攏至單元規劃中，并對單元內的既有控規進行綜合評估，明確可適用的范圍，充分對接市區兩級的建設計劃，按需編制、深淺不一、滾動覆蓋。

2.1.3 政策要求

在控制性詳細規劃編制辦法、編制技術標準與成果規范的基礎上，制定對街區建設容量統籌、容積率轉移、功能混合及用地兼容政策，對重點地區專門制定編制技術要點和附加圖則要求，對鄉村地區專門制定鄉野生態用地規劃編制辦法、非城市建設區規劃編制辦法，對規劃綜合實施方案制定控規實施引導技術要點研究、對城市更新地區制定存量建設用地分級統籌管理和公服設施兼用集約管理辦法。

2.1.4 聚焦實施

在單元規劃中劃定建設主導街區、生態復合街區和戰略留白街區三類街區以規劃實施為重點，分類引導。其中建設主導街區是城市建設活動的主戰場，進一步優化城市空間格局、提升城市建設品質。生態復合街區是城市集中建設緊鄰的大尺度綠色空間，是城鄉融合發展的邊界地區，進一步提高生態服務功能。戰略留白街區是城市重要的發展預留地，不斷促進集中連片，保障未來重大城市功能和城市拓展。

同時針對于經營性用地，根據管控分區，既適應市場多元化建設開發需求，也有序傳導落實城市上層次規劃要求，將用地功能、空間形態等管控要求從街區下沉至街坊，在街區控規中解決主導功能、基準強度、高度控制等管控要求，提升開發建設的容差性，提升城市面向未來發展的適應能力。

2.2 上海

2.2.1 制度設計

2020年發布的《上海市國土空間規劃體系并監督實施的意見》，提出建立的規劃編制審批體系，分為總體規劃、單元規劃、詳細規劃三個層次。單元規劃層次包括主城區單元規劃、新市鎮國土空間總體規劃、特定政策區單元規劃，實現底線管控，權限下沉，提高規劃現代化治理水平和效率。其中主城區單元規劃按主城區內各單元行政區范圍進行編制，指導控制性詳細規劃的具體編制，控規編制單元邊界與與區界、街道鎮邊界基本一致;新市鎮國土空間總體規劃以新市鎮行政區范圍進行編制，指導郊野單元村莊規劃編制。

2.2.2 技術標準

單元規劃的單元劃分方式在不改變原控規編制單元的基礎上，新增單元邊界線與區界、街道鎮邊界基本保持一致，對于過大的街道考慮以快速路或主干道為界進行分割，每個單元面積一般在3 km2，常住人口為5×104～10×104人。對劃分一般地區、重點地區、發展預留區三類編制地區確定不同編制重點。

2.2.3 指標分解

在單元規劃中分解落實上位規劃的剛性管控指標，按不同層次進行指標落實，上海市單元規劃層面傳導5大類57項指標，進一步指導街道、街坊層面控制性詳細規劃。單元規劃中將行政區劃分若干個管控單元，將各區控制指標分解到每個管控單元，對各管控單元內的人口規模、用地規模、各類設施數量和規模提出剛性管控要求。控制性詳細規劃落實單元規劃管控要求，將各類控制指標細化到具體地塊。

2.2.4 規劃實施

應對未來發展不確定性，充分預留彈性。在單元規劃中以功能引導區的方式預留用地布局彈性，在控制性詳細規劃中具體確定地塊劃分、用地性質和控制要求。建立住宅用地供應的時序調控機制。定期評估各區人口變化情況、綠地及公共空間和公益性設施實施情況，依據常住人口調控目標和年度任務及時調整土地供應計劃，控制商品住宅用地的供應節奏。

2.3 廣州

2.3.1 制度設計

按照國家空間規劃體系要求，廣州在全市建立市域、片區、單元、地塊四個規劃層級，從總體要求（包括發展目標、策略和規模）、底線約束（包括三線管控和各類資源）、用地布局、專項設施（包括公服、市政和交通設施）四大板塊，明確市級國土空間總體規劃對單元規劃的引導要求。

2.3.2 技術標準

以功能單元落實上位規劃管控要求，在管理單元層面指導城鄉一體、涵蓋山水林田湖的新控規全覆蓋，單元規劃編制面積約20 km2，分解落實功能片區規劃內容，深度至詳細規劃深度。針對增量地區、存量地區、歷史保護地區等不同類型制定各類型的編制重點，對發展意圖暫不清晰的地塊，可留白處理。

2.3.3 聚焦更新

對于城市更新地區，在國土空間詳細規劃單元中設定城市更新單元，廣州在2020年印發《廣州市城市更新單元設施配建指引》、《廣州市城市更新單元詳細規劃報批指引》、《廣州市城市更新單元詳細規劃編制指引》，以低效存量用地再開發利用（城市更新改造項目）為主。城市更新單元涉及改造主體、政府、社會公眾、合作企業等多方權益，需對城市更新單元的的目標定位、改造模式、規劃指標、公共配套、土地整備、經濟測算、區域統籌及分期實施等方面作出細化安排。

2.3.4 彈性管控

提出“可選擇用地”概念，根據用地功能相似度、功能集聚效用性、環境相容度等因素，制定可選擇用地“正負清單”，適用于交通便利、開發潛力大、市場敏感型的地段，并分為規劃編制階段、土地出讓階段和企業退出階段三個編審流程。

2.3.5 圖則管控

單元規劃及其規劃管理圖則作為中觀層面的法定規劃，在單元層面既有效傳遞上層次規劃的強制性內容，又具有在規則管控下的靈活性，能夠有效解決規劃管理中的合法性和合理性問題，成為圖則、法規、技術標準的復合體。同時在單元規劃層面整合各領域各行業的專項規劃，以土地利用圖則和道路交通圖則為核心，既涵蓋專項規劃的核心內容，又避免文本圖紙過于復雜，直接服務規劃管理，提高規劃的治理水平和效率。

2.4 小結

單元規劃以多種形式的銜接層次將國土空間總體規劃剛性管控要求傳導至控制性詳細規劃，確保各項底線約束，均體現出以下特征：與行政區基本重合，體現與事權范圍、政策范圍和實施主體的高度一致性;通過多種方式預留規劃用地的彈性，以適應市場需求，提高管控效率;針對不同城市區域的特征在編制和管理中提出差異化策略，以適應精細化管理要求;針對不同調整內容，分類制定調整程序，提高控規調整效率;同時強化信息化管理平臺建設，與規劃編制和管理相結合（表1）。

3 新時期單元規劃發展趨勢

3.1 上下銜接的規劃工具

黨的十八大、十九大都提出要推進城市治理現代化的要求。特大城市，在體現宏觀戰略的國土空間總體規劃和體現實施管制的控制性詳細規劃之間，在體現行業發展的專項規劃和體現空間資源調控的空間規劃之間，均需要單元規劃作為一個中間層次的規劃類型來承擔承上啟下的傳導銜接作用。

同時單元規劃著手于中觀尺度，不超過10 km2的編制規模又有一定的容錯性和彈性，能夠將容積率轉移平衡、預留用地與彈性留白、TOD地上地下一體化開發等中觀尺度的規劃理念落地落實，在“定性質、定功能、定總量”的基礎上強化“剛性傳導、彈性適應”，分解落實公益性設施的相關要求;結合管理程序設定，明確剛性和彈性要求，留有適當的銜接余地，指導控規的編制和調整。

3.2 對接事權的實施平臺

基于目前的行政管理體制，區政府以及街道、社區成為城市治理的重要力量，也是推動規劃實施的主體。在這樣的背景下，以街道、社區為基礎的單元規劃有可能成為推進城市治理現代化的有力抓手。單元規劃的空間范圍與行政管理范圍進行充分結合，有利于更好地解決過去規劃編制主體與實施主體不統一的問題，同時充分對接實施協調和反饋機制，融合各區、各部門發展目標，及時反映基層訴求，成為各方參與城市治理的共同平臺。

對不同地區，依據事權單元、實施主體或政策設計，針對性制定單元規劃，分區分類差異化管理：對城市新區以綜合開發單元規劃為核心，對接開發主體訴求，在國土空間總體規劃的剛性要求基礎上，強調功能、交通、用地結構等的彈性;在城市建成區以城市更新單元規劃為核心，推動城市有機更新，以容積率轉移、公服設施優化為政策重點。在鎮村地區以城鄉融合發展單元規劃為核心，推動城鄉融合發展，集體土地和國有土地要素流轉為政策重點（表2）。

3.3 規劃評估的反饋手段

單元規劃應作為規劃評估的反饋手段，充分運用數字化技術，轉變規劃技術方法，從單元的角度，細化城市體檢評估，避免城市或分區尺度的總體體檢掩蓋個體問題，通過對指標的分解細化實現城市細顆粒度的動態可監測、可評估，并監督實施。同時也要求對單元規劃的編制、審批流程，基礎資料，規劃成果等實施信息化管理，構建長期維護動態管理的實施評估機制，形成單元規劃動態更新、監測、評估、維護的重要平臺，發揮單元規劃支撐城市治理的作用。

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