美國高校捐贈基金的功能

趙愛惠　呂耀中

摘? ?要：美國《2017年減稅與就業法》規定對美國高等教育機構的捐贈基金進行征稅。美國《高校捐贈基金的功能》運用事實數據，研究了美國聯邦政府對高等教育的補貼，美國高校積累捐贈基金的原因，美國民眾對于高校捐贈基金的討論以及應該如何衡量高校的捐贈基金。

關鍵詞：美國高等教育機構 捐贈基金 征稅

《2017年減稅與就業法》（The Tax Cuts and Jobs Act of 2017）宣布對少數捐贈基金規模較大的非營利性私立高等院校的投資收益征稅。這一舉措的起因是多年來美國國會一直對資金雄厚的高校大量積累捐贈基金及高昂學費等問題抱怨不已。對精英教育持批評態度的政客、學者和專家為約束此類高等教育院校，提出了征稅或各種其他建議。毫無疑問，這項新出臺的法律遭到了強烈的反對，除了需納稅的院校提出異議外，整個高等教育界及其他相關人士都對此表示不滿。

這項新稅并沒有為美國聯邦政府帶來大量的收入。2019年，該稅產生的收益僅為2億美元左右，10年后預計增加到每年4億美元。按現行稅率計算，這項新的稅收不會明顯影響納稅高校的財務狀況。例如，哈佛大學的捐贈基金為全美最大規模，據估計，2019年該校需繳納的稅款額約為4000萬美元，但這僅占該校45億美元運營預算的1%左右，10年后，哈佛大學每年需繳納的稅款才會增加到7000萬美元。同樣，威爾斯利學院（Wellesley College）每年需繳納的稅款也僅占其運營預算的1%左右。

一部分人贊成減少或取消高等教育機構享受的稅收豁免額，而另一部分人卻強烈反對現行的稅收政策。既然這一法律產生的稅收這么少，那么為何美國公眾會對此持有兩種截然不同的意見呢？

從某種程度上說，對高等教育機構進行選擇性征稅似乎是出于政治動機，即由黨派之爭引起的對高等教育院校的不滿。但是，該稅收法律的支持者聲稱，他們是在采取激勵措施以改變高校的經費使用狀況，促使高校降低學費，為學生提供更多財政援助;還有一些人認為，免稅等國家補貼應該偏向能夠產生更多社會福利的領域。

關于美國高校捐贈基金的討論往往過于關注非營利性高等院校和資金雄厚的高校。人們認為非營利性高等院?？梢援a生巨大的社會效益，對這類院校征稅會削弱其幫扶貧困學生的能力;資金雄厚的高校往往學費高昂，資金積聚過多加劇了高校間資金分配的不均衡。對高校捐贈基金進行深入研究有助于我們認識其復雜性，更加有效地討論對高等教育院校捐贈基金征稅的政策及其影響。

《高校捐贈基金的功能》這一報告分析了公立和私立非營利性高校捐贈基金享受稅收豁免的原因，免稅政策涉及的國家補貼，支持或反對改變高校享受的稅收豁免的各種爭論;考察了捐贈基金在各高等教育機構的分配情況，與低收入家庭學生招收的比例及其在校期間凈支出的關系;探討了擬議的稅收政策提案變化對社會的影響。鑒于高等教育機構之間資金分配不均衡（只有一部分院校擁有捐贈基金），我們有理由提出質疑，對所有高校的捐贈基金收益實行免稅是否是美國聯邦政府補貼各高等教育機構的最佳方法。

該報告涉及與美國高校捐贈基金相關的多個問題，包括各高校的捐贈基金總額及其使用情況、相關人士和政客對高校大量積累捐贈基金的批評、關于征稅的新的法律和政策建議（如果能夠實施）對高校產生的影響。該報告對于各高等教育機構捐贈基金的最優規模，以及高校的捐贈基金收益是否應該一直享受稅收豁免這兩個問題尚未產生定論。但調查表明，如果美國國會對高校捐贈基金征稅是為了提高高等教育入學率、高等教育費用負擔能力以及大學生就業成功率，那么此舉無異于水中撈月，無法達到目的。

一、聯邦政府對高等教育的補貼

關于高校捐贈基金稅收的爭論大多圍繞公共補貼展開。慈善組織的捐贈收入長期享受稅收豁免，正因如此，高等教育管理人員認為對這種收益征稅是在懲罰高校。僅對高校的捐贈基金收益征稅，而其他非營利性組織仍享受稅收豁免，這種區別雖然與慈善組織的既定定義相矛盾，但也清楚地表明教育在社會上的核心地位。美國《國內稅收法》（Internal Revenue Code）規定，慈善組織是專門為宗教、慈善、科學、文學或教育等事業組織和運營的實體，用于監測公共安全，促進國家或國際業余體育競賽，防止虐待兒童、婦女或動物。

美國聯邦政府對高校捐贈基金收益免稅對聯邦預算的影響與直接向高校撥付補貼是一樣的。把非營利性高校和其他慈善組織當成營利性公司征稅，以這種稅收產生的潛在收入為基礎來衡量這些機構獲得的國家補貼是十分合理的，但是這一提議幾乎無人提及。如果高等教育機構的捐贈基金價值不隨其稅收狀況的變化而改變，那么聯邦政府對高校捐贈基金收益免稅就會造成政府財政損失。

據美國國會研究服務局（The Congressional Research Service）估計，如果按照新的21%的企業所得稅稅率，對所有高校的捐贈基金收益進行征稅，即將高校當作營利性企業征稅，那么每年可產生的稅收收入將達到99億美元。如果僅對私立高校征稅（這可能是唯一可行的選擇），預計稅收約為64億美元。

營利性高等教育研究中心的一份報告顯示，私立非營利性教育機構獲得的生均補貼遠高于公立院校。2013年，普林斯頓大學因稅收豁免而使其生均補貼額達到10萬美元。相比之下，羅格斯大學的生均補貼額僅為1.2萬美元，蒙特克萊爾州立大學為4700美元，埃塞克斯社區學院為2400美元。盡管這些數值的估算可能存在方法問題，但上述高校生均補貼額的差異反映出的核心問題值得關注。

無論生均補貼額的具體數值是多少，它們在各高等教育機構之間的分布并不均衡。如果對慈善組織的捐贈基金制定免稅限額，即在超過免稅限額的情況下，捐贈基金收益越多的高校需繳納的稅額越高，那么各高校資金分布不均衡的情況可能會有所改變。但現實是美國聯邦財政部為了資助慈善活動而對高校捐贈基金收益免稅，這也意味著捐贈基金規模最小的高校幾乎沒有獲得任何國家補貼。鑒于高等教育機構之間資金分配如此不均衡（只有一部分院校擁有捐贈基金），那么，我們有理由質疑，對所有高校的捐贈基金收益實行免稅是否是美國聯邦政府補貼各高等教育機構的最佳方法。

二、高校積累捐贈基金的原因

和其他私立非營利性組織、公立機構一樣，高等教育院校也會建立并不斷積累捐贈基金，以補充其他收入，維持現有的支出水平，確保長期財務穩定。捐贈基金可以支撐院校完成教學與研究任務，幫助規模較大的院校進一步擴大其活動范圍。捐贈基金確保高等教育機構能夠長期運營，免受入學人數和學費收益暫時下降、金融市場混亂和預算外高額支出的影響。捐贈基金還擴大了高校的年收入來源，使其能夠在不考慮學費和其他收入來源變化的情況下，增加年度支出。捐贈基金也增強了高校的獨立性。許多捐贈都附有明確的限制，但如果高校在財務上有保障，就可以拒絕帶有附加條件的捐贈，同時能夠承受政治壓力，支持那些持續時間較長，甚至可能會威脅學校經濟現狀的學術研究。

諾貝爾獎得主、經濟學家詹姆斯·托賓（James Tobin）于1974年提到，接受捐贈基金的高校需要做到“維護代際平等”，它們必須確定一個可以長期維持的捐贈基金支出率。托賓認為，高校當前的資金支出不應該過于依賴未來可能獲得的捐贈基金，也就是說，即使未來沒有新的捐贈，現有的捐贈基金收益也應該能夠使高校無限期地維持當前活動水平。

耶魯大學經濟學家兼法學教授亨利·漢斯曼（Henry Hansmann）對高額捐贈基金的積累提出強烈質疑，他研究了這種資金積累存在的理由，發現“維護代際平等”是維持和擴大捐贈基金最常見的原因，高校節減開支是為了確保未來的學生能夠享有與現有學生相同的補貼額度和教育機會。其他常見原因還包括消除各高校間資金分布的不均衡，維持流動資金以防止短期金融逆轉，保障學校長期發展，確保某些價值觀能夠代代相傳。

但是漢斯曼等人對高額捐贈基金積累的常見動機持懷疑態度。高校認為其可以長久存續，它們希望能夠維持捐贈基金的實際價值，這樣才能為將來的學生提供同樣的服務，因為這些現有服務的成本未來勢必會變得更加昂貴。但是，批評者認為，隨著經濟的持續發展，高校的捐贈基金也會不斷得到補充。漢斯曼認為，“當一所大學為了維護代際平等而在其捐贈基金中累加一美元時，也就意味著高校做出了這樣的判斷：如果將這一美元用于股票和債券投資，其資金回報率將高于培養一名本科生，也高于參與生物物理學研究或為圖書館增添書籍”。但是，對經濟發展前景的預測是投機性的，高等教育機構為了維護代際平等，選擇維持捐贈基金實際價值的做法似乎也十分合理。

多數情況下，捐贈條款會要求高校確保捐贈資金永久支持某項特定的活動。《謹慎捐贈管理指南》（Guidelines for Prudent Endowment Management）和州立的《機構基金統一審慎管理法》（Uniform Prudent Management of Institutional Funds Acts）都要求維持捐贈基金的購買力，以便為其所支持的活動持續提供資金。《機構基金統一審慎管理法》于2006年出臺，在全美49個州采納之后，它取消了先前不允許個人捐贈基金價值低于原始捐贈金額的限制，但始終堅持維持捐贈基金的購買力?！稒C構基金統一審慎管理法》的指導方針是當捐贈基金增加時，支出要適度，以便在捐贈基金減少時維持支出，從而維持代際平等。

高校不是其捐贈基金支出政策的唯一制定者。例如，對等網絡（Peer Network）會為其提供這方面的指導。高校認為未來幾代人的福利也相當于當代人的福利，捐贈基金支出政策的目標是為后代存續資金，確定可長期維持的最大支出額度，確保捐贈基金收益盡可能穩定、持久，確保捐資人的意愿得到尊重。

多數高校的捐贈基金規模不大，但也有一些大學積累了大量的捐贈基金，其收益在這部分高校的年度預算中占比很高。與完全依賴學費收入的院校相比，捐贈基金規模較大的高?？梢约哟髮逃⒀芯亢凸卜盏然顒拥耐度?。一方面，它們可以為在校生提供補助，因此學生在校期間需要支付的費用往往較低。另一方面，這些院校還可以資助研究項目。如果高校的捐贈基金耗盡，那么捐贈基金所產生的額外收益也就不復存在。

但是，捐贈基金的積極影響并不意味著這些基金的不斷累積能夠使現有學生或整個社會受益，也并不意味著政府應該通過免稅來補貼所有高校的捐贈基金及其收益。當然，每一筆捐贈基金都不是“最優”規模，我們也無法確定各高校捐贈基金的最優規模。某種程度上，為未來活動提供支持的捐贈基金所產生的邊際效益要低于當前支出（無論是用于完成高校教育任務，還是用于增加教育機會的更廣泛的社會工作）所產生的邊際效益。

三、關于高校捐贈基金的討論

除政客之外，法學教授也對高校無限制累積捐贈基金的做法提出了批評，他們反對繼續對高校捐贈基金實行免稅，反對為了維持代際平等而把捐贈基金支出率維持在較低水平。高校為了保護其捐贈基金不受影響而選擇在金融危機期間削減運營預算是一種普遍現象。但是，這種做法似乎會擾亂教育秩序，在保護未來學生的同時使現有學生處于不利地位。

一些經濟學家對此也有相同的看法。羅伯特·艾斯納（Robert Eisner）和史蒂文·W.布萊克（Steven W. Black）引述了早在20世紀50年代人們就表現出的對于高校捐贈基金支出的擔憂：“高校存在的價值似乎是為后代留下更多捐贈基金，而不是為后代留下高水平教職工或者加大研究投入。”艾斯納和布萊克擔心，這種經費支出模式會“鼓勵高校繼續利用捐贈基金保證未來永續發展，使捐贈基金成為一種可望而不可即的事物”。

同樣，經濟學家佩里·梅林（Perry Mehrling）也認為，如果大學為了保護捐贈基金而削減研究項目和教職工數量，那么這可能就削弱了高校捐贈基金存在的理由;將捐贈基金支出率維持在預期回報率以下，這種做法會在保護未來學生的同時把風險轉移給現有學生。一部分人反對為了在經濟困難時期維持捐贈基金規模而削減當前開支的做法，其關注點主要集中在高校的研究成果上，他們認為削減當前開支，會延緩重要研究的產出，不利于社會發展。

盡管高校累積捐贈基金的做法飽受非議，但高校建立并擴大捐贈基金的確有助于其維持現有的活動規模。但是，捐贈基金的優勢并不意味著高校繼續無限制累積捐贈基金的做法是符合公眾利益的。有人認為高校應該增加支出，反對高校存續捐贈基金以備將來之需。如果高校累積捐贈基金的目的并非是為了維持代際平等，而是慣性使然，或是由于高校的財務背景，抑或是由于大學校長對聲名的渴望，或者是由于其他私人原因，那么高校的捐贈基金收益就不應該享受永久免稅。

四、對于高校捐贈基金的衡量

衡量高校捐贈基金規模最常見的方式是比較各高校的金融資金總額。在3300所公立和私立非營利性高校中，大約有12所院校（其中包括3所公立大學）的捐贈基金規模超過100億美元，僅有100多家院校的捐贈基金規模超過10億美元。

但是多數捐贈基金規模較大的高校也背負著高額債務，因此單純衡量這部分院校的捐贈基金總額實際上夸大了其資產額。一家背負1億美元債務但捐贈基金維持良好的院校，其財力甚至比不上不背負債務但捐贈基金規模少于1億美元的院校。美國國家高校商務主管協會（National Association of College and University Business Officers）和共同基金（Commonfund）研究所共同發布的關于高校捐贈基金的研究報告顯示，2016—2017年，在809所參與調查的高校中，有584所持有長期債務，平均負債額達到2.08億美元。捐贈基金規模最大的院校，負債額也最高，平均負債額從10億美元（捐贈基金總額超過10億美元的高校）到1.03億美元（捐贈基金總額為1.01億～5億美元的高校），再到2800萬美元（捐贈基金總額低于2500萬美元的高校）不等。

捐贈基金規模較大的幾所高校之間債務水平差異也很大。例如，15所捐贈基金規模最大的私立非營利性研究型大學，其債務與捐贈基金總額的比率范圍跨度很大，從低于10%到高于75%，平均比率約為30%。15所捐贈基金規模最大的私立非營利性本科學院，其債務與捐贈基金總額的比率范圍從接近于0%到高于35%。無論如何衡量，人們在比較高校捐贈基金規模時，不會考慮其債務差異。因此，這種衡量方法導致的結果是，捐贈基金規模相近的高校，其納稅額卻大不相同。

哈佛大學2017財年的捐贈基金總額為360億美元，比耶魯大學（270億美元，排名第二）多1/3，比普林斯頓大學（240億美元，排名第五）多近50%。但因這三所高校的營運規模不同，其捐贈基金的實際價值也不盡相同，因此依據生均捐贈額來比較各高校的捐贈基金規模更為合理。哈佛大學的學生人數幾乎是普林斯頓大學的四倍，因此其生均捐贈額比后者要少大約60%。此外，哈佛大學約2/3的學生是研究生，而普林斯頓大學只有1/3的學生是研究生，因為培養研究生的成本更高，所以依據生均捐贈額也無法準確比較普林斯頓大學和哈佛大學的捐贈基金規模。

波士頓大學的捐贈基金總額為17億美元，在研究型大學中排第26位，但該校的在校生約有3萬人，按生均捐贈額計算，它的排名會降到第53位。俄勒岡州的劉易斯和克拉克學院（Lewis and Clark College）擁有2.04億美元的捐贈基金，按捐贈基金總額計算，它在私立本科院校中排第72位。但是由于該校有3500名在校生，這意味著在私立本科院校中，它的規模較大，因此，按生均捐贈額計算，該校的排名會降到第141位。

比生均捐贈額更有意義的衡量方法是比較各高校捐贈基金總額與總支出的比例，盡管這一數據更難估算。與研究型大學相比，本科學院的教研任務更少，教育之外的活動范圍也更小，相同的生均捐贈額在活動較少的院校會具有更高的價值。因為捐贈基金是為高校參與的所有活動提供資金支持，所以比較各高校捐贈基金總額與年度預算的比率可能比其與學生人數的比率更具有借鑒意義。與收入來源有限的院校相比，學費或其他各項收益較多的院校支出更多，捐贈基金的增加也會導致高校支出增多。如果高校坐擁大筆捐贈基金卻只是為未來（某種可能永遠也不會出現的情況）儲備資金，其捐贈基金總額與支出的比例就會有所上升，因為這部分高校累積捐贈基金并不是為了增加支出。

部分相關人士關注到了類似的衡量標準，其中之一是如果高校收入大幅下降，其現有的捐贈基金能夠支撐多少年的開銷。2006年，據伯特·維斯布羅德（Burt Weisbrod）估算，普林斯頓大學的“雨天基金”（Rainy-day fund）能維持141年，而捐贈基金規模較小的格林內爾學院（Grinnell College）的“雨天基金”規模卻是所有高校中最大的，可以維持191年。哈佛大學、耶魯大學和斯坦福大學的捐贈基金規模更大，但它們的支出也更多，因此這三所學校的“雨天基金”分別為96、92和53年，沒有進入高校排行榜前10名。盡管如此，如果這三所高校的捐贈基金總額減少1/4，但開支維持不變，其“雨天基金”也可以支撐未來多年的開銷。不過，大多數高校的“雨天基金”規模都比較小。

馬克·施耐德（Mark Schneider）認為，如果捐贈基金的增長及收益穩定，那么捐贈基金應該足以支撐高校每年的必要支出，同時捐贈基金本金的增速應與開支預算的增速相同。

人們認為，美國高校儲備了“過多”捐贈基金，因此提議對其征稅，即使高校捐贈基金規?？s小，捐贈基金規模最大的那部分院校仍可以繼續運營。一些高?，F有的捐贈基金足以支撐其未來10余年的開銷（見表1）。

表1列出的部分高校捐贈基金總額與總支出的比值沒有充分估算其在耗盡捐贈基金之前能夠維持開銷的年限（除非支出的增長速度超過了捐贈基金的投資回報）。但對大多數高校而言，除了固定比例的定期開支之外，捐贈基金還能產生投資收益，使高校在困難時期仍可以維持捐贈基金的本金，為未來發展提供持續保障。

因為多數高校的捐贈基金規模較小，所以私立非營利性院校的大部分預算都來自學費收入，只有一小部分來自捐贈基金收益，在總支出中所占比率不足10%。但捐贈基金規模較大的高校截然不同，比如，哈佛大學和耶魯大學的捐贈基金收益約占其年度預算的1/3，波莫納學院的捐贈基金收益約占其預算的40%。

只有捐贈基金總額與總支出的比值更高，高校才能用捐贈基金產生的收益來維持開銷，而不是耗盡捐贈基金。如果一所高校捐贈基金總額與年度總支出的比值為20，假設捐贈基金本金和年度支出均不增加，那么該校的捐贈基金收益能夠維持永久開銷。按大約5%的支出率計算，捐贈基金收益占高校年度預算的1/3，意味著這所高校的捐贈基金至少應是其年度支出總額的7倍。

既然比較各高校捐贈基金總額與總支出的比值如此具有說明性，那么研究高校捐贈基金總額與年度預算比例的變化，就具有十分重要的價值。當然，增加多少支出能夠使高校提供更大規模、更高質量及更高社會效益的活動還需要經過主觀判斷，而不是簡單地為現有活動提供更多資金。盡管如此，與捐贈基金總額和生均捐贈額這兩個數據相比，高校捐贈基金總額與年度預算的比值或許可以更好地衡量高等教育機構的捐贈基金規模。

杰弗里·布朗（Jeffrey Brown）等人發現，1986—2009年，可授予博士學位的大學捐贈基金總額與年度預算的比值有所增長。他們發現，1986—1994年，高校捐贈基金總額的增速與總支出的增速相似，1994—2009年高校捐贈基金的增速則明顯快于總支出的增速。

由表2可看出，從20世紀90年代初到2008年經濟危機爆發前，各類院校捐贈基金總額與總支出的比值均有所上升，1990—2015年這一比率沒有上升趨勢。與往年相比，2005—2015年各類院校捐贈基金總額的增速較慢。

公立研究型大學捐贈基金總額的增速超過了院?？傊С龅脑鏊伲驗檫@部分高校能夠獲得政府撥款，可以覆蓋部分支出。捐贈基金總額與總支出比值的增長表明，如果捐贈基金沒有增加（與公立研究型大學的捐贈基金總額小于私立非營利性院校），學費收入在高?？傊С鲋械恼急葧鲩L得更快。

1990—2005年，在私立非營利性研究型大學中，無論是所有院校的整體情況還是12所捐贈基金規模最大的高校，其捐贈基金總額的增速均超過了總支出的增速。整體來看，所有私立非營利性研究型大學的捐贈基金總額與總支出比值從1.5上升到2.5，而在12所捐贈基金規模最大的院校中，這一比值從2.9上升到4.6， 2005—2015年捐贈基金總額與總支出的比值沒有呈現上升趨勢，換句話說，近年來，這部分院校的捐贈基金總額相對于總支出沒有增長。

相比之下，過去25年間，在私立非營利性本科院校中，無論是所有院校還是20所捐贈基金規模最大的高校，其支出的增速都超過了捐贈基金的增速。整體來看，所有私立非營利性本科院校的捐贈基金總額與總支出的比值從3.0降至2.4，而在20所捐贈基金規模最大的高校中，這一比值從8.2降至6.8。捐贈基金總額與總支出比值下降的情況多發生在2003年之前。至于私立非營利性研究型大學，2015年的捐贈基金總額與總支出的比值與2003年幾乎持平。

盡管私立非營利性高校的捐贈基金有所增長，但平均而言，這些高等院校所累積的捐贈基金似乎不足以支撐其現有的活動規模。但是，捐贈基金規模最大的幾所大學（捐贈基金使其能夠擴大活動規模）之間也存在較大的財富差異。1990年和2015年，哈佛大學的捐贈基金總額均約為當年度總支出的7倍。1991—1993年，這一比值約為5，在2006年和2007年，該校捐贈基金總額與年度總支出的比值達到峰值，分別為10和11。相比而言，普林斯頓大學的捐贈基金總額在1990年是其年度總支出的7倍左右，在2015年為12倍。由此可知，高校捐贈基金的增長速度明顯超過了支出的增速。

注：本文編譯自美國城市研究院（Urban Institute）于2019年7月發布的一份調查研究報告，題為“高校捐贈基金的功能”（The Role of College and University Endowments）。作者系桑迪·鮑姆（Sandy Baum），喬治·華盛頓大學教育與發展研究所教授、美國城市研究所教育數據與政策中心的非常駐研究員、斯基德莫爾學院經濟學榮譽教授;維多利亞·李（Victoria Lee），美國城市研究所教育數據與政策中心的研究分析師，從事基礎教育資助和支出、大學承受能力等相關項目的研究。

編輯 王亭亭? ?校對 朱婷婷

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