“區塊鏈+政務服務”的發展路徑研究

朱振濤　梁建

摘要：近來各級地方政府掀起了區塊鏈技術開發的熱潮，為了避免地方政府在將區塊鏈技術應用于政務服務過程中重蹈傳統電子政務所出現的重復投資，信息孤島等問題，須打破傳統理念束縛，從頂層設計角度進行“區塊鏈+電子政務”的系統規劃，重構電子政務服務系統。本研究首先分析了當前我國電子政務存在的問題及其原因，在此基礎上創新性提出：采用“1+N”的模式開發“區塊鏈+電子政務”的系統應用，系統性地解決了電子政務信息孤島的問題。同時優化政務信息項目申請的審核流程，以避免電子政務信息項目的重復投資。

關鍵詞：區塊鏈;政務服務;發展路徑

中圖分類號： TP311? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1009-3044（2021）06-0245-04

Abstract：Recently， local governments at all levels have set off a wave of blockchain technology development. In order to prevent local governments from repeating the repeated investment and information islands of traditional e-government in the process of applying blockchain technology to government services， they must break the shackles of traditional concepts and implement "blockchain + e-government from the perspective of top-level design." "System planning， reconstruct the construction method of e-government system. This research first analyzes the current problems and causes of e-government in my country. On this basis， innovatively proposed： to adopt the model of "a set of underlying technology framework + N sub-projects" to develop the system application of "blockchain + e-government"， which systematically solves the problem of information islands. At the same time， the review process of government information project applications was optimized to avoid repeated investment in e-government information projects.

Key words：blockchain; government service; development path

1 概述

我國的電子政務始于二十世紀八十年代，一般的看法是：我國電子政務的發展大致經歷了三個階段。第一個階段是計算機辦公軟件輔助辦公的單機應用階段;第二個階段是計算機接入互聯網后，政府上網階段;第三個階段是政府信息整合的電子政務協調發展階段。

Gartner的成熟度模型，將電子政務的發展分為五個階段，第一階段為初始階段，該階段的重點是將服務轉移至網上;第二階段為發展階段，側重于開放數據與開放服務;第三階段為鞏固階段，該階段的核心是以數據為中心，將原有簡單聽取公民需求的做法轉變為主動探索和戰略收集與利用數據進行改進;第四階段為應用階段，該階段數據能夠有規律地跨組織邊界流動，促進各部門之間的交互;第五階段為優化階段，或者稱為智慧化階段，政府利用數據驅動創新，并深度融合多項新興技術。我國電子政務現處于Gartner5級成熟度模型的第三階段與第四階段的轉變期。然而在數據跨部門共享方面，我國電子政務仍然存在數據孤島、重復投資、網絡信息共享安全等方面的問題。因此國家和地方政府部門也在探索利用新技術，例如大數據、云計算、區塊鏈等技術來提高我國電子政務的服務水平，以實現智慧政務，從而向Gartner第五階段跨越[1]。

區塊鏈技術是一種計算機綜合技術，綜合了分布式存儲、加密技術、共識算法、智能合約等技術，具有去中心化，防篡改等特點，在促進數據共享、優化業務流程、降低運營成本、提升協同效率、建設可信體系等方面具有技術優勢?！皡^塊鏈+政務服務”就是將區塊鏈技術應用于政務服務，是“互聯網+政務服務”的具體化，技術化，是實現智慧政務的技術基礎。

2019年10月習近平指出，要探索利用區塊鏈數據共享模式，實現政務數據跨部門、跨區域共同維護和利用，促進業務協同辦理，深化“最多跑一次”改革，為人民群眾帶來更好的政務服務體驗[2]。在此背景下，各級地方政府明顯提高了對于區塊鏈技術的應用熱情，全國有22個省將區塊鏈寫入2020年政府工作報告，且大都明確要推進“區塊鏈+政務服務”。截至2020年6月底，全國已有11個省市對外公布了區塊鏈專項政策，其中湖南、長沙、廣州、寧波、北京5地則制定了區塊鏈三年發展規劃[3]。

2 當前我國電子政務發展中存在的問題及原因分析

2.1 政務信息化項目管理，缺乏強有力的國家層級頂層政務信息系統規劃設計

首先，在政務信息的管理機構設置上，我國相應的管理部門行政權限不足。

當前我國電子政務的管理部門為國家信息化中心（國家電子政務外網管理中心），隸屬于國家發展改革委員會，且為事業單位編制，其職責主要包括整合各個部門的信息共享工作，信息化決策咨詢，協調內外網等工作。從其工作職責中，我們可以發現，其缺乏有力的對國家政務信息化的行政管理權限，其職責中更多的是參謀性質的支持性工作。國家對政府某個機構的設置情況，往往可以反映出這個國家對其工作的重視程度。日本其首相官邸設有IT綜合戰略室（2000年），韓國政府于2001年成立了電子政務特別委員會，全面負責國家的電子政務發展，并制定長遠的發展戰略。和國外政務信息化管理機構相比，我國在政務信息管理的機構設置上，不但沒有上升到足夠高的地位，反而逐步削弱了其應有的地位。這應該就是我國政務信息化缺乏最高頂層設計的根本原因。

其次，在政務信息項目的審批上，一般項目由各省政府，國務院各部門自行進行各自的政務信息化項目審批，缺乏國家層級的政務信息項目系統規劃審批，造成不同省政府之間相同或相似的項目重復投資和建設。

根據2019年12月國家辦公廳頒布的關于《國家政務信息化項目建設管理辦法》中的相關規定：所有新建政務信息化項目，均應當在全國投資項目在線審批監管平臺，政務信息化項目管理子平臺報批或者備案。但是仔細研究該辦法后可以發現，在項目的審批過程中，除國家發展改革委審批或者核報國務院審批的外，一般項目由部門（國務院各部和省政府）自行審批，只需向國家發展改革委備案即可。如此一來，如果不同的省級政府，在開發相同功能或相似功能的政務服務系統時，由于沒有更高一級的部門進行協調，就必然會出現重復投資和建設的情況?，F有的“區塊鏈+政務服務”系統的開發，由于各地政府推進進度不同，采用不同的區塊鏈底層架構，如果不能從國家級層面對地方政府的“區塊鏈+政務服務”項目新的投資熱潮進行系統規劃和引導，勢必重蹈傳統電子政務服務項目重復投資，信息孤島的覆轍，造成新的一輪的重復投資和“新數據孤島”現象的出現。國家越早介入各省級政府和國務院各部門的“區塊鏈+政務服務”項目開發建設，越能降低重復投資所造成的損失。

2.2 不同的底層技術框架，造成信息孤島現象，信息共享難

由于不同的省級政府在項目建設時，交由不同的企業進行開發，從而導致系統的底層技術框架不同，系統不兼容，人為的造成了信息孤島現象，盡管國務院等政府部門通過制定相關的技術規定，如《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》要求各部門在開發政務系統時，要按規定的接口標準開發政務信息系統。然而僅僅規定了新開發系統的接口標準還是遠遠不夠的。

首先，由于不同政務系統的數據結構不一致，即使有相同的接口標準進行不同系統的對接及相互信息的獲取，但是這樣僅僅只是便利化了系統之間信息獲取的方式，因為即便本系統通過標準接口獲得了其他系統的相關信息，但是獲取后的信息也不一定是和本系統完全一致的或滿足本系統的需要的。

其次，雖然有標準的接口，但是系統所共享的信息還需要該系統所屬的管理部門審核批準同意后，并進行相關的系統設置，才能通過接口獲取。由于不同的系統歸屬不同的部門管理，管理部門越多，信息共享時需要溝通的部門也越多，溝通的成本越大，必然增加了信息共享的難度和復雜度，無疑造成共享的阻礙增大，協調困難。同時，由于系統的管理部門領導不敢分享，也不想分享的思想作祟。在信息共享的實施過程中，就難免存在部門互相推諉等現象，最終導致數據共享在現實情況下往往難以推進。

第三，通過建立信息共享中心來共享信息，降低了信息共享的安全性。為了解決信息共享的問題，國家建立了政務服務數據共享平臺，主要有基礎信息庫。由于需要共享的信息都集中在基礎數據庫，所有的政務服務信息查詢都要訪問其獲取，從而導致查詢量（計算量、網絡通訊量）巨大，中心負荷重，對信息中心無論是計算能力和網絡帶寬要求都會非常高。結果是一方面對信息中心的硬件要求高，否則訪問量過大時，會出現服務器宕機，無法提供信息查詢服務，另一方面，由于數據都集中在數據庫信息中心，一旦信息中心數據庫被黑客破壞或者服務器硬件損壞，都會造成無可挽回的損失。總之，數據的安全可靠性因此而降低了。

2.3 政務信息共享數據少

雖然國家建立了共享基礎信息庫，但是基礎信息庫里僅僅共享了很少的政務信息內容（僅包含了人口、法人、地理空間信息、電子證照），絕大部分政務信息系統所產生的數據信息仍然沒有實現部門之間的共享，建立共享基礎信息庫做法，僅僅是根據當前我國電子政務的信息孤島現狀所采取的權宜之計，并不能從根本上解決政務信息的孤島現象。要從根本上解決政務信息工系的孤島現象，必須從政務服務信息技術系統設計伊始就采取根本性變革，設計并采用全新的系統框架，才能從根本上消除信息孤島現象。

事實上，各部門的政府服務系統在其運行過程中產生了大量的數據信息，然而由于各部門在信息共享方面，存在這樣或那樣的問題，導致信息孤島的現實存在，造成數據資源碎片化，無法實現有效的互聯互通。由于共享的政務信息數據少，無法實現對數據充分的利用，因而無法滿足智慧政務的需要。只有實現數據的充分共享與協同，才能夠實現科學化的宏觀調控、精準化的政府治理、便捷化的公共服務，才能滿足國家治理創新需要和社會公眾服務期望。同時，無論采用哪種系統框架，在政務信息共享的時候，都要注意確保信息共享的安全。

2.4 電子政務地方水平差異大

由于地方經濟發展水平不一致，以及地方政府對于政務信息系統的投入、開發技術水平等差異，造成不同地區政務信息服務系統的系統差異大，服務水平差異大。一方面相同和類似的政務信息項目存在著重復投資，另一方面落后地區由于經濟和技術方面的不足，得不到較好的電子政務服務。

如果落后地區可以直接使用在經濟發達地區已經使用成熟的政務服務系統，或者在其基礎上稍微修改就可以使用，那么將極大地降低項目的投資成本而且項目投入使用的速度也會加快很多。如果政務系統都使用相同的技術支持系統，各地方政府開發相應的政務服務應用時，只需在其基礎上設計出不同的政務服務業務流程即可，那么政務服務項目的開發成本同樣也會有大幅度的下降。這樣的話即使經濟落后地區，也可以經濟且容易的開發出適合自己的政務服務應用。

3 “區塊鏈+政務服務”的對策研究

要避免政府在實施“區塊鏈+政務服務”中重蹈傳統電子政務服務重復投資，信息孤島的覆轍，就必須打破傳統的政務信息系統建設的思考方式和路徑依賴，須對組織結構，業務流程，系統架構等方面進行全方位的創新和改進，才能避免再次落入已知的陷阱中去。

3.1 成立政務信息化推進工作委員會，強化國家級政務信息化行政管理

國家目前對于政務信息化管理的部門主要為國家信息化中，該中心隸屬于國家發展改革委員會，且為事業單位，無論是其所處的地位和所擁有的權限都是相對小的，無法對政務信息化進行跨部門的集中化管理，導致政務信息化的規劃和管理分散于各個省級部門和國務院各部門，這是導致政務信息化孤島存在的根源。因此，國家必須設立相應的專門的信息化委員會，該委員會級別應該在國務院各部委之上，最好由副總理級別以上的領導指揮，并賦予相應的行政權力，對整個國家的政務信息化進行規劃和貫徹執行。特別是對區塊鏈技術應用于政務的信息化項目的管理，因為這類項目當前還處于初始階段，各地方政府項目的數量和投入的規模還不夠大，及時進行控制，仍可以節約大量的投資和成本，如果控制過晚，地方政府投入過多后，再要進行彌補或者改變，沉沒成本就會非常高，到時候再進行變革，除了成本高，還會面臨更多的困難。因此建議國務院應盡早牽頭，成立由副總理級別來領導政務信息化委員會，并賦予相應的行政權力。國務院各部委及各省的政務信息化部門所有的政務服務信息管理部門，都應該接受該委員會的統一管理。

3.2 構建統一底層技術為基礎的區塊鏈政務信息系統框架

新的基于區塊鏈的政務信息系統框架如圖1所示。該系統框架采用“1+N”的模式。1即一個底層技術支撐層，N即n個子項目政務應用系統。其中，底層技術支撐層采用去中心化的分布式的區塊鏈技術，采用了基于區塊鏈的統一底層框架后，可以將建立在該底層技術上的所有國家政務系統產生的信息結合在一起，就無須再另外設立信息共享中心即可實現信息在不同政務管理部門間共享。節省了建立信息共享中心這一個環節，也就避免了傳統的設立信息共享中心所存在的各種不足。底層技術采用的是分布式計算和分布式存儲，此種技術可以利用政府部門現有的硬件設備進行政務信息系統的開發和使用，無須專門另購相應的硬件設備，因此可以節約大量的設備投資。底層技術系統框架采用統一的系統用戶認證。用戶在使用政務服務時，只需要一次系統登錄認證，便可以使用所有其權限范圍內可以使用的不同政務系統的政務服務，而不必在切換不同政務服務系統時，需要重新登錄系統。還需要特別指出的是，為了提高信息在不同政務部門之間共享的安全性，底層技術還需要建立政務信息共享的安全機制，這是該底層技術系統特別重要，必不可少的一個基礎功能。

應用層則是各地方政府或者國務院各部委根據現實的需要開發的政務服務子系統，當然各省政府下屬的各政府部門也可以在子系統的基礎上開發子子系統。開發的原則是在統一的底層技術框架下進行政務子系統或子子系統的開發，由于是在統一的技術框架下開發政務系統應用，因此子系統開發的重點在于流程上，而不需關注底層技術設計，從而可以節約大量的系統開發工作量和投資成本。應用層的子系統應用可以通過智能合約調用底層技術支撐層的共享信息，從而實現智慧政務。

接入層是用戶（包括提供政務服務的工作人員，使用政務的居民等）通過各種方式（電腦，手機）等方式登錄統一門戶，從而訪問應用層上的政務應用。統一門戶可以設置為登錄界面，用戶登錄后，日志管理系統將記錄用戶登錄后的所有點擊行為，在此基礎上利用大數據和人工智能為用戶提供個性化服務。

本系統架構的主要優點有：

1）無須建立標準的數據接口和單獨的基礎數據中心即可以實現政務信息的共享;

2）實現了全數據（不是少部分數據）在政務系統的共享，消除了信息孤島現象;

3）通過加密算法和數據的分布式存儲，提升了數據的可靠性;

4）通過分布式通信，提高了信息共享的通信速度;

5）利用了區塊鏈的智能合約實現了智慧政務;

6）利用大數據人工智能技術實現個性化服務。

3.3 優化“區塊鏈+政務服務”項目的審批流程，增加項目重復性審查流程，防止項目重復投資

要防止“區塊鏈+政務服務”項目的重復投資，就必須從源頭抓起，從項目的審批環節開始。傳統的政務信息項目的審批權，完全由各省政府進行審批的現狀必須改變。可以在各省政府進行項目審批前，增加對項目的重復性進行審查的環節，這樣的流程改變對目前的項目審批流程的變動是最小的。審查的部門可以是國務院新增專門設置政務信息管理委員會，或是當前現有的國家信息中心。增加的項目重復性審查流程如圖2所示。

以“區塊鏈+政務服務”為例，具體的電子政務信息項目重復性審查流程說明如下：

首先，將政務信息項目在線審批監管平臺所申報的電子政務信息項目中和“區塊鏈+政務服務”相關的項目篩選出來，然后，由審核部門對項目申請材料進行分析，主要分析申請項目的功能及其需求定位和當前已在使用的政務信息系統，已在開發的政務信息系統和正在申請的政務信息系統之間有沒有相同或相似性，是否可以共用，或者簡單修改后可以使用，如果可以，即可考慮在不同的情形下采用不同的對策。如果與已在使用系統相同或相似，可以考慮使用同樣的系統，或對此系統進行少部分修改后使用，不必再重新開發。如果與之前已經通過審核和審批，正在開發，還沒有完成的系統相同或相似，則該項目申請部門可以派員參與到正在開發的系統項目中去，不需要再自行開發，可以節約大量的人力，財力和開發的時間。如果與其他正在申請的項目相同或相似，則這些項目可以合并在一起進行系統開發。如果申請的政務信息項目不符合以上情況，則可以審核同意進行單獨開發，但是即使單獨開發系統，也應該在同一系統技術基礎框架下開發，比如具有相同的存儲功能，相同的用戶認證系統，其只應該是一個和其他政務系統具有相同底層技術框架，但業務流程不同的子系統。

4 結語

區塊鏈技術的應用方興未艾，在電子政務上的應用更是潛力無窮。但是如果政府有關高層部門沒有從頂層上進行科學的規劃和設計，很難說不會重蹈覆轍，依然出現傳統電子政務實施過程中所存在的問題。只有打破傳統思維方式和政務系統項目的開發方法，創新“區塊鏈+政務服務”的實施路徑，才能使區塊鏈技術很好地和電子政務契合，才能優化政務服務流程，實現我國的電子政務向智慧政務轉變，才能更好地服務于人民群眾和企業，才能更好體現政府的服務功能，才能在政務信息系統開發時節省大量的人力和物力，才能節約大量的政務信息系統開發資金用于國家其他方面的建設和發展。

參考文獻：

[1] 國家信息中心智慧城市發展研究中心.《區塊鏈助力中國智慧政務發展駛入快車道》研究報告發布[EB/OL].2020-04-21.http：//scdrc.sic.gov.cn/News/339/10459.htm.

[2] 《人民日報》.2019-10-26（1）.

[3] 今年上半年全國11省市出臺區塊鏈專項政策 “區塊鏈+政務”被寄予厚望.（2020-07-03）.https：//www.sohu.com/a/405442124_118392？_f=index_pagerecom_14.

【通聯編輯：李雅琪】