吉林省養老產業PPP融資模式研究

王一婷

(長春金融高等專科學校 科研處, 吉林 長春 130028)

一、問題的提出

我國自1999年進入老齡化社會以來，人口老齡化趨勢嚴重，養老保障負擔持續加重。截至2019年，我國65周歲及以上人口增至1.76億人，占總人口的12.6%，老年撫養比達到19.6%。[1]公民養老給付能力的不斷弱化、公共養老資源的嚴重短缺，是我國民生領域發展不可回避的現實問題。近年來，國家相繼出臺政策支持養老服務業發展，積極引導社會資本進入養老服務市場，充分激發各類市場主體活力[2]，加快形成我國多元化、方便適用的社會養老服務體系。然而在這個過程中，政府不能作為唯一的供給主體，只有積極引導社會資本參與養老服務建設，才能使政府和社會資本結合(Public-Private-Partnership，簡稱PPP)的融資模式得以運用。2017年8月，我國首個養老PPP專項政策——《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》正式出臺，由此可見，PPP融資模式應用于養老服務產業既是養老資源供給的現實所需，也是社會化養老服務的核心所在，同時也是新時代養老服務業發展的政策補給。

20世紀70年代，國外學者David Shulman 和 Ruth Galanter(1976)主張由政府出資建設養老機構，由企業負責養老機構的運營管理，通過對機構養老產業重組來實現養老服務市場化，從而促進養老事業的發展。[3]Moody(2004)和Henripin與Jacques(2009)分別闡述了美國養老產業中政府和企業投資渠道的重要性和意義[4]，分析了加拿大老齡化現狀導致的養老制度改革問題。[5]Lars Tummers 和 Victor Bekkers(2009)認為政府作為監管機構，應建立信息化平臺，參與社會共享，以此提高 PPP 養老的供給質量。[6]Xu等人(2012)運用定量方法論證了政府醫藥投入不足，以及養老服務引入PPP融資模式的必要性。[7]Stephen H.Conwill(2013)指出，保險行業對解決養老服務產業的融資問題具有重要意義及可行性途徑。[8]國內學界研究起步較晚，研究視角主要集中在以下幾個方面：第一，PPP模式應用于養老服務業的可行性和必要性研究。胡桂祥、王倩(2012)對PPP模式應用于養老機構建設的必要性與應用條件進行了研究，認為將PPP模式應用于養老機構建設既是十分必要的,也是具備初步應用條件的。[9]徐宏、商倩(2019)指出，PPP模式作為一種新型的政府與社會資本合作模式，可以優化財政性和市場性融資渠道,以增加養老服務資金的供給，可有效破解資金不足的困境。[10]第二，PPP應用于養老服務業的運行模式。李文(2016)將PPP模式應用于社會養老服務體系建設的具體模式劃分為合作共建、特定項目合作、統一完善合作和服務外包四種模式，不同的社會養老服務體系建設可選用不同模式,或模式之間相互結合運用。[11]韓燁(2019)根據支付方式的不同將養老PPP模式劃分為政府購買無償型、政府主導微利型、政企聯合共建型和政府支持企業投資型四種模式。[12]第三，PPP應用于養老服務業存在的問題研究。韓喜平、陳茉(2018)認為，PPP項目存在規劃不合理及監管不到位、需求與投資不匹配、社會資本責任和利益不對稱等問題。[13]李濤、肖齊(2019)認為，PPP應用于養老服務建設存在融資困難制約項目運行、項目缺乏專業運營等問題。[14]

綜上所述，國內外學界關于PPP模式應用于養老服務業的研究較為豐富，契合了中國老齡化社會的現實，但已有的研究呈現出一定程度的碎片化和分散化，理論和實踐研究有待進一步深化。本文將在吉林省經濟與養老產業協同發展的基礎上，重點研究PPP融資模式應用于吉林省養老產業的發展現狀，指出其存在的問題，提出落實有效的對策建議，以期緩解吉林省公共養老資源緊張的難題。

二、吉林省養老服務業發展現狀

截至2019年末，全省各類養老機構共計1478家，床位總數為13.55萬張，入住老人僅7.3萬人，每千人床位數5.2張。接近全國平均水平每千人5.4張，但從總體上看，吉林省GDP總量較低，受經濟發展水平的制約，養老機構建設融資渠道單一，服務產品供給不足、市場發育不健全、區域發展不平衡等問題還十分突出。同時，老齡化人口比重大且增速快，農村人口老齡化程度高，高齡與失能老人比重較大。近年來，吉林省構建起以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐的養老服務體系，養老服務產業布局已初步形成。

(一)政策環境

1.管理體系不斷完善。近年來，吉林省相繼出臺了《吉林省養老機構補貼資金管理辦法》《吉林省養老機構管理實施辦法》《吉林省推進養老服務業發展的意見》等一系列文件，逐步強化了養老市場的管理，明確了公共服務供給中政府與社會資本的角色關系，通過平等合作的伙伴關系，堅持風險共擔、利益共享，減少對養老服務業的行政干預，使得企業擁有更多話語權，在管理和運營過程中可以較好地按市場規律進行操作，帶動整個產業市場化升級，提供多樣化符合市場需要的養老服務產品，逐漸形成了以信用為核心、質量為保障、放權與監管并重的養老服務市場管理體系，體系的完善有利于社會資本的投入。

2.人力資源充足。吉林省養老服務業人力資源保障相對充足：在學歷教育方面，2010年東北師范大學人文學院開設了養老福祉相關專業，為養老機構培養了大量的管理及技術技能型人才。在繼續教育方面，2011年吉林省民政廳啟動養老護理員培訓計劃，開設養老護理員培訓學習班，由各級養老服務協會承擔建立省市區三級護理員培訓體系，擁有民政部指定的養老護理員崗前培訓機構50余家，為吉林省養老服務業發展提供了大量的專業從業者。

(二)資本構成

1.以政府供給為主。吉林省養老機構多以社區為依托，資金多來自政府單一投入，用以對公有閑置建筑、設備、設施進行維護改造升級，從而滿足養老服務的基本需求。政府也通過床位補貼等政策，鼓勵私人資本進入養老服務業，但因養老服務業前期投資大、回報周期長、資金周轉率低、形態多樣且設計難度較大等特點，私人資本融資積極性不高。[15]

2.以民間投資為輔。借鑒歐美發達國家養老服務業發展的經驗，吉林省近幾年采取“公辦民營”、“民辦公助”等融資方式鼓勵民間資本興辦養老機構，通過和南方知名養老服務企業合作，用土地換資金、技術與理念，同天津市、杭州市達成養老服務聯營協議，借助泰達、綠地等企業的雄厚資金為吉林省養老服務業發展助力，雖然目前這些項目都處于可行性研究階段，但已為民間資本進入吉林省養老服務業發展打開了窗口。

(三)運營狀態

1.公辦之“易”。一是日子混的容易，公辦養老機構屬于公益類事業單位，工作人員享受事業編制，“鐵飯碗”思想固化，混日子成為常態，阻礙養老機構的創新和發展。二是資金供給容易，公辦養老機構屬于全額撥款事業單位，其運營所需經費全由財政供給，造成謀發展不如跑財政的局面，但財政輸血式給養僅能讓養老機構安于現狀，要提高公共養老服務質量，大量的資金投入是其發展堵點。

2.民辦之“難”。一是政策落地難，雖然吉林省政府陸續出臺了諸多政策以鼓勵民間資本興辦養老機構，但從政策推動到具體落實，需要省、區、市三級財政的支持，很多時候受區級財政能力的限制，一些利好政策很難落地。二是資金持續投入難，資金鏈是民辦養老機構發展的核心，“培養客戶”在養老服務業發展中要經歷漫長的過程，而這個過程需要資金持續供應保證其良性運營，一些民辦養老機構因中途資金鏈斷裂陷入了經營困局。

三、人口老齡化對吉林省經濟發展的影響

(一)吉林省經濟發展現狀

國內生產總值是衡量經濟水平的重要因素，圖1反映了2009～2019年吉林省地區生產總值及GDP增速情況，由圖1可見，吉林省地區生產總值逐年增加，2011年突破萬億元，2016年實現14 886.20億元，比2009年翻了兩番。同時，吉林省GDP增速一直處于比較大的波動狀態，隨著吉林省總人口數量的下降及投資増速放緩，2010～2011年GDP増速達到13.8%后開始大幅遞減，僅2013年一年就下降了3.7個百分點，降速最為明顯，而后幾年持續下降，并于2019年達到了3%的最低值，期間僅有2016年略有回升。由此可見，吉林省自2012年以來經濟發展速度明顯放緩，經濟增長動力明顯不足。

圖1 2009～2019年吉林省生產總值及其增長速度(單位：億元，%)

(二)吉林省人口老齡化現狀

據統計年鑒數據顯示，2003年吉林省60歲及以上老年人口比重為10.54%，65歲及以上人口比重為7.05%，兩個比重數據都標志著吉林省人口結構向“老年型”轉變，率先進入了老齡化社會，且程度較深。2014年老年人口比重首次超過10%，2015年達到10.91%，相當于吉林省不到十個人中就有一個65歲及以上的老年人。即使2016年比例略有回落，但遠高于11.85%的老齡化界定值，位于全國65歲及以上人口數增速排名第7位，標志著吉林省步入”深度老齡化“與”人口高齡化“社會。

根據2000年第五次人口普查資料顯示，吉林省人口平均預期壽命為73.10歲，較第四次人口普查平均壽命67.95歲提高了5.15歲。2010年第六次人口普查資料顯示吉林省人口平均壽命為76.18歲，較2000年又提高了3.08歲，人口平均預期壽命大幅延長，說明老齡化水平較高。2010年第六次人口普查資料顯示，吉林省老年人口撫養比為10.05%，2000年第五次人口普查資料顯示的8.05%增加了2個百分點。2015年吉林省1%人口抽樣調查公報數據顯示老年人口撫養比為14.16%，相當于14個勞動力負擔1位老人，可見吉林省人口老齡化問題的嚴重性。更應該引起關注的是吉林省人口老齡化水平明顯快于經濟發展的水平，表現出“未富先老”的特征。

(三)吉林省老齡人口與經濟發展的關系

吉林省既是農業大省，又是東北老工業基地，經濟處于轉型期，受經濟周期下行壓力的影響較大，如圖1所示，2009～2019年吉林省GDP增速逐漸下降，從圖2中不難發現，隨著老年人口占比的逐年遞增，GDP年增長率呈現逐年下降趨勢，2017～2019年表現最為明顯。在穩財政保民生促發展的基礎上，要積極應對人口老齡化，僅靠政府做為單一的供給主體，財政負擔較重，就吉林省政府而言，急需一種既能減輕財政壓力，又能有效利用社會資本的養老服務融資項目與養老服務產品供給模式，PPP項目為有效動員社會資本提供了切入點，PPP養老服務項目能夠有效推動養老惠民工程的實施，從而提高吉林省養老公共服務質量，促進經濟發展與社會穩定。

圖2 吉林省老齡人口占比與GDP增長率對比圖

(四)吉林省老齡化形勢日趨嚴峻倒逼融資模式創新

如表1所示，吉林省人口老齡化始于2003年，于2010年后老齡化進程增長較為迅速，截至2019年全省65歲以上老年人約為374.83萬人，占全省總人口的13.93%，按目前的增長速度，到2024年吉林省65歲以上老年人將接近400萬，正式步入老齡社會(65歲以上人口占總人口14%以上)。然而在老齡化進程中，高齡化、失能化、空巢化、失獨化老年比例相對較高，地區間、城鄉間發展極不平衡，老齡化發展的總體態勢及差異化與養老服務產業發展的不對稱進一步激發了養老行業的市場需求，創新公共養老服務體系建設刻不容緩。

表1 吉林省老齡化統計表

四、吉林省養老產業PPP模式的應用

PPP融資模式助力產業升級，與養老產業具有較好的契合度。養老服務業作為產業經濟的一個分支，其發展升級離不開金融的助力，金融的發展也離不開產業的支撐。[17]如圖3所示，養老產業與養老金融的前端、中端、后端結合都較為密切，PPP模式的應用將帶動社會資本加大投入、共同促進養老產業發展。當前，在振興東北老工業基地利好政策的吸引下，一些社會資本都表現出極高的投資熱情。尋找具有公用屬性且適宜市場化、合作周期長、投資體量大的養老服務項目，不僅可以有效地解決當前吉林省在該領域財政資金投入不足的問題，也可以充分發揮社會資本的效能，促進資本的良性增值，實現共贏局面。

圖3 養老產業與養老金融的內涵與邊界

截至2020年1月，財政部PPP項目庫中消費領域基本公共服務落地項目累計925個、投資額7697億元，其中養老項目累計64項，投資額455億元，分別占消費領域基本公共服務項目的0.07%和0.06%，位列文化、旅游、體育、健康、教育中最后一位，可見項目落地率較低。

吉林省在財政部PPP項目庫中養老PPP入庫項目僅有二項，其中最具特色的是長春養老綜合項目。該項目總投資11.23億元，包含1個醫養結合養老機構、14個托老服務中心以及200個居家養老服務中心。醫養結合養老機構項目總投資34 247萬元，建設期3年，規劃總建筑面積62 520平米，規劃設置養老床位800張，內設一個護理院，作為醫養結合的主要切入點。托老服務中心項目總投資56 102萬元，規劃總建筑面積140 000平米(8000～15 000平米/個)，規劃設置托老服務床位2800張(平均200張床位/個)，14個地點由項目建設單位在9個城區自行選址，均采用租賃方式取得既有建筑并對其進行改擴建(適老化改造)，建設期3年，分期啟動改擴建，涵蓋術后康復護理型、失能半失能醫養結合型、特殊疾病護理型、樂活老人休閑養生型、特色中醫養生型結合等。居家養老服務中心項目總投資22 000萬元，規劃總建筑面積66 721平米(100～500平米/個)，200個地點均采用租賃方式取得既有社區用房(不足時采用其他商業住宅、廢舊樓房等)，并對其進行改造裝修(適老化改造)，建設期3年，分6期，每半年為一期，按各社區可提供建筑面積、社區老人數分4類裝修標準。

醫養結合養老機構與托老服務中心的運作方式為設計、投資、建設、運營和維護一體化+養老人群付費+政府可行性缺口補助。居家養老服務中心的運作方式為設計、投資、改擴建、運營和維護一體化+可用性付費+運營維護績效付費。具體運作方式見圖4。圖4中的項目包括醫養結合養老機構項目、托老服務中心項目和居家養老服務中心項目等，三個子項目，由長春市政府授權民政局與項目公司就上述三個子項目分別簽訂PPP協議，當其中任意一個PPP協議終止時，其他PPP協議全部同時終止。

圖4 “長春市養老綜合項目”PPP整體運作方式圖

五、吉林省養老產業PPP模式發展中存在的問題及對策建議

(一)吉林省養老產業PPP模式發展中存在的問題

1.缺乏精準量化的標的物。標的是項目合同成立的核心要件。PPP模式應用于基礎設施建設有其具體的標的物，合同條款明確性強，項目較容易設計。而符合養老服務業PPP模式的標的物卻很難量化，人為因素較多，收費差異性較模糊，可量化內容較少且不精準。因此，將養老服務拆分成可以量化交易的標的物難度較大，在一定程度上制約了PPP模式在吉林省養老服務業中的推廣和應用。

2.缺少良好的政策法律環境。政策法律環境是 PPP 模式在養老機構建設領域得以應用的前提條件，由于上位法的缺失，PPP項目在社會資本選擇時存在瑕疵，造成招標環節存在硬傷，違反了招標法的相關規定，很多項目做成BT方式增加了政府債務風險。2017年11月，國家重點清理并叫停了一批主要集中在市政工程和交通運輸領域的PPP項目，無疑為PPP立項敲響了警鐘。吉林省在構建養老服務業入庫項目時，尚缺乏相應法律法規，未能明確PPP養老服務項目的準入門檻，在規范社會資本遴選、回報機制、風險防控等方面缺少管控措施。

3.缺乏完善的監管機制。在PPP養老項目的實施過程中，政府主要集中精力在土地供給和政策扶持上，而缺乏對項目運行、回報、風險的有效監管。由于PPP項目論證過程復雜，落地率一般維持在25%左右，多數PPP養老項目的土地和地上建筑物為公益資產，不具有抵押權，銀行無法實現完全追索，容易出現項目融資不到位，自償率不足等問題，加之政府監管機制不健全，一些“僵尸”項目因久拖不建而被強制退庫。

4.缺少充足的投資吸引力。吉林省傳統養老服務業脫胎于計劃經濟，市場化運營起步較晚，管理模式較單一，盈利模式模糊，主要通過使用者付費實現盈利。目前吉林省多數養老機構主要依靠政府提供免費或劃撥用地維持運營，但因營商環境發展不佳，大量社會資本持觀望態度，投資積極性普遍不高。由此可見，目前吉林省養老服務業對社會資本的吸引能力有限。

5.缺少成功的運營經驗。PPP模式在我國多用于城市基礎設施建設領域，近幾年才向養老領域推廣，PPP項目應用于吉林省養老產業起步更晚一些，雖有一些國外經驗可供借鑒，但與吉林省省情、產業結構、經濟發展水平相適應，又與養老服務業項目相契合的成功經驗甚少，多是“摸著石頭”過河，缺乏專業人才與項目管理經驗，缺少可參考的成功案列，從融資模式設計、管理模式構建、人才培養模式、風險管控等各環節都處于學習摸索階段。

(二)對策建議

1.健全法律法規，營造法律保障環境。健全的法律法規是PPP項目順利啟動與實施的基本保障。近年來，吉林省雖已出臺了多項關于養老服務業發展的意見和管理辦法，但尚未形成完備的、具有針對性的法律條文為PPP模式發展提供法律保障。吉林省可以借鑒澳大利亞維多利亞州制定的《維多利亞州合作法》和《合同管理辦法》，結合吉林省老齡化發展態勢及養老服務業發展特點，從項目選取、社會資本遴選、風險評價、績效評估等方面構建PPP項目管控的法律體系，并制定出臺具有指引性、可操作性的實施細則，嚴格按照相關法律法規遴選社會資本，執行合同約定，保持政策連續性，在強調公權的同時也要積極承擔義務，切實保護雙方權益，最大限度地維護雙方合作共贏的態勢，從而保障PPP項目持續健康發展。

2.拓寬融資渠道，激發養老市場潛力。撬動民間資本、激發社會資本的參與熱情、提高PPP養老項目落地率等是吉林省的當務之急。目前吉林省財政在強調“不擔保、不回購、不兜底”的大環境下，一是可以通過租賃經營、土地注入、運營補助、基金注資等方式支持社會資本參與養老服務產業，最有效的方式是建立鼓勵養老服務業發展的基金，通過股權、債權或股權和債權相結合的方式，將土地和存量資產折價出資或入股參與PPP養老服務項目。二是積極爭取國家開發銀行、農業發展銀行專項資金的支持，鼓勵保險資金、產業投資資金、私募股權資金、信托產品等與優質養老服務企業或團體組成聯合體投資養老服務產業項目，引導在吉林省金融機構設立養老產業基金或并購基金，鼓勵在養老產業領域中發行企業債、公司債、項目專項債等，構建吉林省養老服務產業多層次、多元化的融資體系。三是可以通過審批引導、稅收減免、政策性補助、生產資料入股等方式，鼓勵社會資本投資農村養老產業，將PPP模式融入以集體土地為資產的“以地養老”、“互助養老”等農村新興養老模式中，以促進吉林省養老服務業的城鄉統籌發展，激發養老市場活力。

3.增強防范意識，抵御政企雙方風險。風險識別和風險分擔是PPP項目能否成功的關鍵因素。[18]養老服務業進入市場運營后面臨著雙重風險：一方面是來自政府的政策風險、匯率風險、法律風險和價格風險，另一方面是來自市場的技術風險、運營風險和市場風險。政府要協助企業合理化解多種風險，通過有效手段將風險合理分擔。項目設計、建設、運營、維護等商業風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險由政府承擔。[19]在PPP項目風險承擔方面，一是可以將重心從債務擔保者轉向利好政策制定者、項目引導者、資金使用規范者，通過支持金融機構在自主決策、風險可控的范圍內，利用未來收益權、政府購買協議、知識產權等無形資產進行質押。二是可以支持社會資本采取單獨、聯合、合作的方式設立融資擔保公司，為社會資本通過PPP模式介入養老服務業提供貸款擔保，通過擴寬融資渠道增加融資等方式分散債務風險，提升社會資本投入的積極性，增加項目信譽度，減少政府負債風險。三是政府可以通過政策補貼和稅收減免等政策鼓勵商業保險公司設計一些長期護理險、養老機構責任險等相關配套保險產品，增強養老服務企業抵御風險的能力，解決其發展的后顧之憂。

4.建立監督機制，完善政府保障體系。行之有效的監管機制是保證PPP項目成功的關鍵。養老服務業PPP項目能夠實現政府和社會資本合作，但兩者訴求不同，前者追求社會效益，后者追求經濟效益。為保障服務產品的公益屬性，一是應以政府監督為主，社會監督為輔的方式，建立專門針對PPP養老服務項目運營進行監督的機構，從合同管理、項目審查、投招標管理到績效評價進行全方位監管，確保合同內容全面、規范、有效，確保項目合規、必要并有適用性。通過對PPP養老服務項目的主要績效指標進行審計和評估，以確保項目在公益性基礎上健康運營，為PPP模式的運營提供有利的制度保障。二是完善監管，建立健全項目外部監督管理機制和運營成效評估體系，與基礎設施建設PPP項目相比，養老類PPP項目的受眾人群是老齡人口，提供的是“軟性服務”[20]，監測和績效評估就顯得尤為重要，應構建政府審核、機構評價、部門監督、市場淘汰、財政防控的管理監督體系，以此完善政府的保障體系。

5.規范項目評價，提高項目質量保障。項目價值評價和財政承受能力的評估、財政補貼金額、支付期限及計劃的精細測算、政府承擔債務的長期預算都是項目運行的質量保障，也是項目落地的前提。當前，國家為“降杠桿”、“減負債”、“防風險”，進一步規范了PPP項目入庫標準。因此，為了提高項目質量，一是可以成立合作伙伴關系的社會組織，如PPP養老服務項目管理公司，采用專業評估方法和專家評審機制，可以由相關領域專家組成評審組，對PPP項目的價值進行論證，對政府財政承受能力進行評價，切實加強項目的論證、評審、審核程序，確保入庫項目的質量，并幫助制定標準化合同。二是可以積極培育大型專業化養老服務企業，鼓勵一些大型企業投資養老服務業，通過規范的項目合同加強對社會資本方的專業程度、運營資質的管控，明確服務內容、服務標準、服務對象、收費標準等，確保項目的專業性和公益性，降低政府單一運營成本，保障項目高質量發展。