OECD規制影響評價制度及其對中國重大科技決策評價制度之啟示
——兼論《科技進步法》第十三條

程 沙

(廣東金融學院 法學院，廣東 廣州 510521)

0 引言

加強制度建設，完善重大科學技術決策規則和程序，建立規范的科技決策評價機制，是推進科技決策科學化、民主化的重要途徑?！秶抑虚L期科學和技術發展規劃綱要(2006～2020年)》提出，健全國家科技決策機制，完善國家重大科技決策議事程序，形成規范的咨詢和決策機制，是推進科技管理體制改革的重點?？梢姡⒔∪卮罂萍紱Q策評價制度，明確政府在科技規劃和決策中的職責有較強的現實意義。黨的十九屆四中全會關于《推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調繼續完善科技創新體制機制，要求 “健全符合科研規律的科技管理體制和政策體系，改進科技評價體系”。2020年4月17日發布的《十三屆全國人大常委會強化公共衛生法治保障立法修法工作計劃》已經明確將《科技進步法》列入修改計劃之中。當前，我國正面臨百年未有的大變局，歷史經驗表明，大變局、大危機到來時，誰的戰略站位更高，誰便更容易被賦予重塑后危機時代的力量。尤其是自2019年底“新冠”疫情爆發以來，全球經濟向數字經濟轉型的步伐明顯加快，科學技術對國民經濟的引領作用更加突出。事實上，無論是從科技自身重要性角度看，還是從決策科學化、民主化角度看，都應建立健全科技決策尤其是重大科技決策評價機制。一方面，科技的作用在任何國家或領域都不容忽視；另一方面，在強調國家治理體系、治理能力現代化大背景下，決策機制的現代化亦是題中之意。本文在此背景下，以發展眼光重新審視《科技進步法》中與重大科技決策評價制度有關的規定，并作一些深入探討。同時，在行政行為類型化理論中，科技決策作為一種具體行政行為是規制的一種表現形式，也是我國科技決策及管理制度現代化的重要內容。作為西方規制治理改革重要成果之一的規制，其對評價制度的影響(Regulatory Impact Assessment，RIA)在經濟合作與發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD)成員國中已經取得良好成效，為完善中國重大科技決策評價制度提供了有益借鑒。

1 規制與規制影響評價

規制(regulation)一詞源于經濟學，其隨著市場失靈的出現而產生和發展。而且，現代規制理論不斷演化，已經延伸至政治學和法學等更加廣泛的學科范疇。英語中regulation 一詞的含義是指以法律、規章、政策、制度來約束和規范經濟主體的行為，抑或是有規定的管理或有法律規范的制約[2]?？梢?，規制本身并非指代某一具體的行政行為，更像是一個由特定主體實施的一系列具體行政行為的集合，這些行政行為針對經濟生活和社會管理中的具體目標，既包括抽象行政行為，又包括傳統行政行為理論中已經被類型化了的行政行為，如行政許可、行政強制和行政處罰等。我國一直以來受行政行為類型化理論的影響，對行政活動形式的研究更多以靜態方式進行，不同的行政活動形式被割裂開來。而在翻譯regulation一詞時，國內學者采用“規制”而非“立法”或者其它某種稱謂的目的也是希望能涵蓋這個詞的全部含義，即既包括政府部門的法規制定(這也是最主要的部分)，又包括政府對大型項目和規劃實施監管等行為[3]。誠然，規制本身并非某一具體的行政行為，且國內并沒有與國外“規制”完全相對應的概念，但結合傳統行政行為類型化理論不難發現，決策作為政府的一種基礎性行為實際上也是一種被類型化了的具體行政行為，是規制在行政行為上的一種表現形式。我國的科技決策尤其是重大科技決策作為政府行使決策權的一種表現形式，當然也屬于“規制”的一種。

規制影響評價的英文是Regulatory Impact Analysis或Regulatory Impact Assessment，簡稱RIA。就現有文獻看，主要有兩種譯法：一種是“規制影響評價”；另一種是“監管影響分析”。這種區別主要源于國內學者對regulation不同的譯法：“法規”、“監管”、“管理”和“規制”。從開始的“法規”和“監管”等演化為近年來法學界一些學者常用的“規制”，并得到越來越多法律學者的認同和接受，主要是由于學者對西方規制治理改革(regulatory governance reform)有了進一步的了解，即近些年西方主要發達國家通過提高政府制定法規規章和政策質量的方式廣泛開展大范圍政府管理改革，以達到改進政府管理事務效率并提升其實際效果的目的。一般而言，RIA是指對現行規制政策進行績效評價以及對擬定的規制提案進行成本與效益的系統評價，作為支持決策制定的輔助工具，其重點是確保對規制政策進行系統、嚴格評價，以識別和評估政府規制政策的潛在影響，量化規制政策的預期成本和收益；另外，還需要評估該政策在實現其政策目標方面的實際效益，分析是否有更好的替代方法，從而為規制改革提供支持。

我國現行《科技進步法》第十三條共兩款，其中第一款規定：“國家完善科學技術決策規則和程序，建立規范的咨詢和決策機制，推進決策的科學化、民主化”,明確指出決策科學化、民主化的要求。同時,在第二款中規定：“制定科學技術發展規劃和重大政策，確定科學技術重大項目、與科學技術密切相關的重大項目，應當充分聽取科學技術人員的意見，實行科學決策”,進一步明確了推進決策科學化、民主化的重要途徑，即加強制度建設、完善科學技術決策規則和程序、建立規范的咨詢和決策機制。總體上看，第十三條是關于科學技術決策科學化、民主化的規定。具體而言，“科學技術發展規劃和重大政策”以及“科學技術重大項目、與科學技術密切相關的重大項目”在性質上屬于政府決策范疇，因此有學者參照行政決策的定義對科技決策內涵作了如下概括性界定：“具有法定行政權的科技行政機關或有合法權限的科技部門為實現促進科學進步的目標，依據既定政策和法律，對面臨要解決的問題，擬定與選擇活動方案以及作出決策的行為[4]?！敝卮罂萍紱Q策作為政府決策的重要內容，其科學性和有效性不僅體現為促進科學技術創新與發展、優化資源配置，還能夠加快經濟增長、提高國家競爭力，而“科技創新能否取得成功，取決于自身技術水平和市場需求，更取決于制度對其是否接納和支持[5]”?？傮w而言，我國科技決策評價制度尚處于起步階段，而OECD指導規則更新較快且已經取得了大量有益經驗，非常值得學習和借鑒。

2 OECD規制影響評價制度簡析

2.1 OECD規制影響評價制度與確立背景

規制影響評價(RIA)發源于美國,是“影響評價”這一理念在政策層面上的運用。自美國首先建立起RIA制度以來，RIA已逐漸擴展至其它國家和國際組織，從理念層面走到實踐層面并得到普遍認可。其減少立法過程中的不確定性，強調政策產出與政策結果的關聯性，減少了對不斷增長的規制的恐懼，將環境目標乃至可持續目標整合到政策制定過程中且優化了規制的需要[6]。盡管RIA導入美國行政決策系統有其監管過度的背景，但是對于其它國家而言，是否存在監管過度的情況已經變得不重要，重要的是現代國家都必須承擔監管職責，而提升監管質量就成為現代監管型國家最重要的一項任務[7]。當下，幾乎所有OECD成員國都將規制改革置于政府改革的首要位置，并非常重視RIA在其中所發揮的作用，因為RIA能夠幫助OECD成員國最大限度地確保規制的有效實施并取得良好效益，其中較高的效益意味著能以對所有社會成員而言最少的成本實現規制的預期目的[8]。

事實上，OECD諸多高級別報告也使RIA在其成員國得到迅速推廣，RIA逐漸成為優化OECD規制的主要工具。早在1995年，經合組織在針對如何提升政府規制質量的提議中，就明確列出OECD成員國在制定規制政策時需要參考的清單，這也是OECD規制影響評價制度最早的分析框架。1996年5月，OECD舉行了一個關于“規制影響分析：在OECD國家最好的實踐(Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries)”的會議，會議主要討論了有關規制影響評價的發展情況，并對各國經驗進行了交流。此后，OECD成員國大量實踐經驗表明,系統分析方法對于規制質量改善有著極為重要的作用，大多數成員國也逐漸構建起自己的規制影響評價制度體系。1997年5月27日，OECD成員國部長簽署了一份OECD規制改革報告，該報告建議成員國政府將RIA整合進入規制完善、復查及改革的全過程。報告簽署之后，OECD經常會對成員國的RIA實施情況進行分析并匯集成報告。如1997年OECD出版了《規制影響分析：在OECD國家最好的實踐》報告，詳細介紹了RIA 在加拿大、英國、美國及澳大利亞等發達國家的歷史發展和適用情況，并且還比較了不同RIA體系的組成要素及其實踐情況。與此同時，OECD還致力于幫助發展中國家推進RIA。2005年，OECD在《OECD國際上規制影響評價對發展中國家的挑戰(Regulatory Impact Analysis in OECD Countries Challenges for Developing Countries)》一書中全面介紹了RIA在發展中國家的實踐經驗，并指出發展中國家應建立健全RIA體系。除一般經驗分析外，OECD還出版了專門的指導性文件，以幫助成員國更好地實施RIA。比如，2008年OECD出版了《建立一個規制影響評價的制度性框架：政策制定者指導》(Building an Regulatory Impact Analysis(RIA): Guidance for Policy Makers )，這一指導性文件全面而細致，為規制政策制定者構建符合自身國情的規制影響評價制度并實施合理規范的規制影響評價提供了參考。另外，同年10月出版的《進行規制影響分析入門手冊》(Introductory Handbook for Undertaking Impact Analysis),進一步對相關問題加以分析和介紹。此后,正式發布的文件還有2015年的《2015年OECD規制政策概覽》(OECD Regulatory Policy Outlook(OECD，2015b))和2020年出版的《OECD規制政策最佳實踐原則：規制影響評價》(OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy：Regulatory Impact Assessment)。

OECD規制影響評價制度在實施過程中通過運用統一的成本收益分析方法對規制(包括擬定和既有)成本、收益及影響進行分析和評估，即一個規制影響評價實則是一份為政策制定者進行決策提供支持的分析報告。首先，需要確定規制的根本目標;其次，以同樣的方式對所有有助于實現特定政策目標的可替代性政策選擇進行分析和評估，以告訴決策制定者是否有必要利用規制實現特定政策目標，同時確保決策制定者在對不同政策效果進行充分了解和辨別的基礎上作出最佳選擇。簡言之，RIA不僅可以作為一種科學的方法幫助規制機構進行績效評估、對規制政策的必要性作出準確判斷，更為重要的是能為規制機構提供一種促進理性決策、提高監管質量的決策程序。而作為決策過程中的輔助工具，RIA亦能夠更好地了解規制方案產生的可能性影響，并以有效方式將這些信息反復傳達給決策者，從而有效地作用于有關擬議及現有決策[9]。

2.2 OECD規制影響評價制度的運作

OECD認為，規制影響評價運作程序并無單一模式可循，其具體制度設計應考慮各國的政治、經濟、社會、文化及法律背景，其運作程序包含兩方面內容：一是RIA本身的運作，即一個完整的RIA所需的步驟；二是RIA在一個完整決策過程中(包括對擬議和現有規制的評價)所發揮的作用以及所處的位置。

(1)RIA自身運作步驟。OECD成員國就如何實施完整的RIA進行了很多探索，并提供了大量可供借鑒的指導性文件。盡管實踐中一項具體RIA的深度和復雜性取決于擬議政策問題的重要程度及規模大小，但總體而言，一個完整的RIA主要包括以下6個步驟(見圖1)：①明確政策背景和目標，尤其需要對一些為政府干預行為提供的依據進行系統性確認；②識別并明確對實現政策目標有益的所有可能的規制及非規制選擇；③明確并量化各種選擇可能產生的潛在影響，包括成本、收益及其分配效應；④每個政策選擇都需要建立執行機制及執行策略，包括效力及效率評估機制；⑤建立事后監管機制用以評價成功的規制政策建議，并將相關信息反饋至將來規制政策制定過程中；⑥將公眾咨詢納入規制影響評價體系中，以此為所有利益相關者提供參與規制過程的機會，為一些替代性政策提供重要成本和收益信息。

圖1 規制影響評價程序

(2)RIA參與決策方式。RIA作為一項政府官員制定決策的輔助工具，如果將其所具有的一整套制度設計變為決策過程中的必經程序，就必須將RIA整合進入決策制定程序之中，而非代替決策制定程序，即RIA應該成為范圍更廣的規制管理體系的一部分，并且在制定規制初始階段就應當進行RIA[10]。事實上，很多OECD成員國政府部門或者其它負責機構在提出首份法律提案或修正案草案時就已經引入RIA。為RIA實施作準備的步驟，本身就包括對現有決定及政策制定程序的詳細分析，這能夠為決策制定提供大量信息，因此在決策制定程序中應當盡早地采用RIA(見圖2)。不難看出，在政策制定過程中，如果RIA的介入較晚程序的影響評價介入較晚，那么評價結果就無法及時用于政策制定。而在政策制定初始階段對規制成本、風險及收益進行有效分析、評估，對于促進政策目標的實現具有重要意義。

圖2 政策制定過程中的RIA

(3)RIA數據收集。數據質量被視為RIA程序中最難的環節之一，其不僅關系著規制影響評價能否順利實施，而且在很大程度上決定著RIA的實際效果。而獲取高質量數據信息是RIA面臨的首要挑戰。缺少高質量數據信息，RIA在政策制定過程中所能發揮的作用將會大打折扣。實踐中，收集RIA所需數據的方式有很多種，OECD在2008年《政策制定指南》(Guidance For Policy Makers)中列舉了部分途徑(見表1)。此外，在《實施規制影響評價指導手冊》(introductory handbook for undertaking regulatory impact analysis)中也指出，進行RIA時需先思考將要采用的數據收集策略，而采用適當方法就意味著應該仔細權衡手冊中列出的策略是否都與實施RIA的目標相適應，因為很多數據收集方法都需要耗費大量資源，而且在實踐中還會依賴第三方途徑獲取數據。

2.3 OECD規制影響評價制度的成效

自1974年OECD開始推廣RIA至今已逾40年，該制度在OECD成員國中取得了良好成效，具體表現在以下幾個方面：

(1)RIA適用的國家和領域均有所擴展。 RIA的運用對于提升規制質量而言意義重大，自美國最早實行RIA以來，這一制度已在包括歐盟和OECD在內的很多國家、地區和國際組織中建立起來。尤其是，通過OECD成員國的不斷嘗試和努力，RIA在所有OECD成員國中得到普遍認可，截至目前OECD所有36個成員國均采用RIA[11]。并且，OECD成員國都將RIA作為其推進規制改革的一個重要組成部分，通過與自身實際情況相結合，在實踐中不斷發現問題并進一步完善既有制度。此外，在OECD成員國中，RIA的具體執行也由最開始的主要適用于部分規制領域擴展至所有規制領域?，F如今，RIA已經成為改進規制質量的強有力支撐。而且，自20世紀70年代至今，規制政策的焦點也在不斷發生轉變，即從擴大規制范圍到進行規制改革，再到最近的提升規制質量以及制定一致且連貫的規制政策。隨著規制影響評價制度適用范圍的不斷擴展，規制改革目標更加復雜且更具有前瞻性，亦更加突顯出其與時俱進的特性。

(2)規制制定參與度及實現度較高。在OECD成員國中，改善規制質量的需求在普通民眾中日漸增多，同時成本收益分析法作為實現這一目標的有效途徑亦被廣泛接受。作為規制政策制定的輔助性工具，RIA受到越來越多的關注，其在有效改善、分析評估質量的同時，也提升了政策透明度?？傮w而言，RIA不僅對成員國政府的決策制定非常有益，而且還使得不同公權力機構之間更加協調。此外，由于RIA程序透明度高且接受公眾咨詢，所以在增加公眾對規制政策了解的同時，也進一步提升了公眾參與規制政策制定過程的積極性。由此產生的結果是：一方面，公眾對政策制定者的表現更加滿意；另一方面，經RIA之后，規制本身受遵行的比例更高[8]。

(3)RIA極大地促進了成員國經濟和社會的包容性增長。一方面，經合組織一直強調RIA的開放性和問責制，這種特性將增加作出有利于特定部門、特定群體決策的成本。從低收入和其他社會邊緣化群體角度看，以RIA為基礎，政府更傾向于作出為整個社會利益服務的政策，而不再僅僅關注特定集團的利益，而支持此類政策的RIA顯然與實現經濟、社會的包容性增長目標一致；另一方面，RIA還被認為是協助決策者整合多個政策目標的工具，即RIA提供了一個通用框架，決策者可以在該框架內對政策進行評估并權衡取舍，這使得政策更加透明化并更容易被理解，而且RIA在整合多個政策目標方面之所以具有優勢很大程度上亦得益于此。簡言之，以RIA為基礎的政策制定客觀性得到了較好的保障，最終有助于促進經濟、社會包容性增長。

表1 收集RIA所需數據方式及來源途徑

3 我國重大科技決策評價制度及現狀

1993年的《中華人民共和國科技進步法》(以下簡稱《科技進步法》)第七條第一款中規定：“國務院制定科學技術發展規劃，確定科學技術和重大項目、與科學技術密切相關的重大項目，保障科學技術進步與經濟建設和社會發展相協調。”同時,在第二款中規定:“制定科學技術發展規劃和重大政策，確定科學技術重大項目、與科學技術密切相關的重大項目，應當充分聽取科學技術工作者的意見，實行科學決策的原則?！闭源嗣鞔_了對重大科技決策進行事前評價的內容，即在實施重大科技決策前必須收集和聽取專業人士的建議和意見。2007年新修訂的《科技進步法》在此基礎上增加了如下規定：“國家完善科學技術決策的規則和程序，建立規范的咨詢和決策機制，推進決策的科學化、民主化?！痹摋l款是關于科學技術決策科學化、民主化的規定，其核心在于建立民主、科學的咨詢和決策機制，由此明確了對重大科技決策進行評價的形式，無疑是一大進步。然而，2007年新修訂的《科技進步法》頒布至今已有十幾年，在科技進步日新月異的當下，與現代科技發展整體水平相適應的科技決策和科技管理方式同樣需要與時俱進。作為一部以促進科技進步、科技成果轉化為核心的專門法律，2007年重新修訂并于2008年正式施行的《科技進步法》第十三條明確提出將聽取科學技術人員的意見作為決策作出前的必經程序，從而確定了決策制定的事前評價機制，以此為基礎構建的重大科技決策制度在保障重大科技決策的科學性與民主性方面發揮著積極作用。但是，該規定不夠具體且缺乏更細致的程序性規定，可操作性不強，無法很好地滿足實踐需要，因而在構建事前評價機制、制定和完善配套法律法規以及細化程序性規范等諸多方面仍需探索和補充。因此，有必要進一步結合現有法律規定對我國重大科技決策的現狀及問題進行梳理。

3.1 尚未構建完整的事前事后評價機制

《科技進步法》現有規定只是明確了事前評價機制，尚未構建更加系統完整的評價機制?，F行《科技進步法》第十三條規定雖然以明確的法律形式確定了對重大科技決策進行事前評價的制度，但至今尚無針對事后評價的規定。與此同時，國內現有理論研究更多停留于事前評價，且主要聚焦于作為事前評價機制內容之一的決策咨詢制度[12]，只有少數學者關注和研究科技決策實施效果評估或事后評價[13]?？傮w而言，對事后評價機制的關注不夠，更缺少對構建事前、事后整體評價制度的討論。我國現行科技決策制約機制依然缺乏、專家決策系統仍有缺陷以及科技決策本身前瞻性和戰略性均較弱[14]，因此重大科技決策評價制度系統化、科學化及法治化建設迫在眉睫。同時，在實踐中部分地方政府作了不少有益探索和實踐，且已經取得了較好的成效。比如，在粵港澳大灣區建設過程中，針對科技創新政策，廣東省科技廳出臺了各種項目類管理文件，這些管理類文件“大致分為針對某一對象的總體管理、事前認定、事中監管、事后督查登記備案”[15]四大類，且事實上完備的事前、事中、事后監管在保障各種科技創新活動順利開展方面發揮了積極作用。

3.2 現有重大科技決策咨詢制度可操作性不強

雖然2007年新修訂的《科技進步法》第十三條中增加了關于決策咨詢制度的規定，但規定本身比較抽象，且在實踐中科技決策咨詢制度仍然存在諸多問題：①程序性規定缺失且操作性不強[16]。當前，我國正值深化科技體制改革的關鍵時期，科技決策事項和科技決策咨詢需求量大，因此推動科技決策咨詢的制度化建設尤為迫切，然而該條文沒有就如何進行評價作出進一步規定，相關法律法規也處于缺失狀態[17]，因而導致具體決策咨詢缺乏明確的程序性指引(如科技工作者以何種形式、在什么階段、依據何種規則發表自身意見)，其制度化、程序化建設比較薄弱，難以滿足實踐需要。比如，有學者在《2018-2019年粵港澳大灣區新型智庫建設報告》中明確指出“智庫參與決策咨詢機制不順，對決策影響力十分有限”就是粵港澳大灣區智庫合作面臨的挑戰之一[18]；②科技決策咨詢活動的規范性及咨詢主體的獨立性均有待提高。雖然《科技進步法》中強調政府在重大科技決策作出前必須充分聽取相關領域專家的意見，但無論是非政府組織還是相關領域專家、公眾意見在決策制定過程中所處的地位均不明晰?？萍紱Q策作為行政決策的一項重要內容，需要遵循依法行政的原則，以具體的法律規定作為行為規范，但是自《科技進步法》第十三條明確提出“建立規范的咨詢和決策機制”以來，我國目前只是出臺了一些相應的規章、條例，統一規范行政決策咨詢的法律、法規尚未制定。由此，一方面導致咨詢活動形式化、表面化現象比較嚴重，有效咨詢反饋機制還沒有建立，咨詢報告在整個決策過程中的地位不明確；另一方面，咨詢主體的獨立性也難以保證，專業人士在重大科技決策過程中所起的咨詢作用有限。

3.3 現有相關制度保障尚不健全

目前，我國與促進科學技術創新相關的制度保障主要有兩大類：法律和相關具體政策。前者最權威也最全面，后者則針對性更強、更具體。盡管相關法律保障及具體制度構建均不斷得以完善，但仍然存在一些問題：一方面，就法律層面而言，除現有的《科技進步法》之外，對重大科技決策影響評價制度作出專門規定的其它法律法規比較欠缺，只是在相關科技法律法規和部門規章中有一些零星規定。事實上，在國家決策層面，黨中央、國務院非常重視科技決策咨詢制度的建立和完善。中共中央、國務院于2013年、2015年分別印發的《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》、《深化科技體制改革實施方案》，以及中央全面深化改革領導小組于2017年通過的《國家科技決策咨詢制度建設方案》等3份正式文件均指出要建設重大科技決策咨詢制度。因此，除科技決策參與所需的最基本的法律法規之外，其它專門的法律法規仍需要陸續制定和進一步完善。另一方面，政策環境對科技創新與發展的價值不言而喻，僅就國內高新區發展來說，重視政策環境建設就體現著高新區政府服務科技創新這一重要職能?！秶腋咝聟^創新能力評價報告(2017)》明確指出：“自創區的本質是政策區，政策探求和打破是其本質特征，核心是探求政策創新和推進政策先行先試，對于自主創新示范區而言，體制機制創新與技術創新同等甚至更加重要”[19]。重大科技決策制定過程中所需完善的具體制度安排同樣需要政策、法律層面上的保障。

4 OECD規制影響評價制度對我國的啟示

4.1 建立重大科技決策事后評價制度

我國科技決策機制現有模式的一大特點是：政府主導與專家事前參與相結合。《科技進步法》第十三條也規定政府在作出重大科技決策前應當聽取咨詢委員會和其他專家的意見，但是缺乏事后對決策實際效果進行評價的規定。這種單一的事前評價機制容易導致科技決策實際效果不確定與不穩定，且與我國現有的重大行政決策程序不一致，而“科技決策作為行政決策的一種重要形式，屬于行政活動”[20]。為避免濫用公權力情況的發生，也為最大限度地保證重大科技決策的科學性、合理性，應當在現有事前評價的基礎上增加對重大科技決策的事后評價，因為“重大科技決策事后評價能夠保障重大科技決策制定與執行的合法性、合理性和可操作性”[21]。在OECD成員國中，RIA就不是一次性的事前評價機制。一方面，RIA自身有一套內在運作機制，在完成第一次RIA后會得出一個初步評價結果，這一結果會隨著咨詢及其它RIA部分的完成而不斷修正和完善，即RIA會重復進行并且反復接受公眾咨詢；另一方面，RIA作為一個整體納入政策制定過程，與規制政策有關的論證和討論便于得到先驗信息的支持，而這些信息又能幫助政策制定者更好地作出決策，從而使得RIA能夠獲得更好的實效。簡言之，OECD中的RIA是一種包含事前評價和事后評價在內的全面且完整的規制評價制度，既能在事前對擬議規制進行評價，又能在事后對規制實效進行持續分析，并據此對那些有助于提升行政部門決策能力的可替代政策選擇(regulatory alternatives)進行研究和評價。事實上，上文也提及，我國已經對重大科技決策事后評價進行探索和實踐，且取得了良好成效，因此無論是從法律規范層面還是實際層面上都可行。簡言之，構建完整的事前事后評價機制有助于彌補事前評價的不足，提升重大科技決策過程的公開性、透明性，最終保證決策的科學性、合理性，而這需要從以下3個方面努力：首先，需要明確重大科技決策事后評價主體范圍，使評價主體盡可能多元，如除科技專家、行業協會等專業團體之外還應重視其他科學技術人員和科技創新實施主體的參與；其次，需要細化事后評價具體標準，增強其可操作性；最后，明確重大科技決策事后評價程序性規定，以實現整體評價機制的規范化。具體而言，在現有規定的基礎上可通過在第十三條中增加明確的義務性規定和責任條款,進一步約束行政主體的裁量權。

4.2 完善重大科技決策評價的法律保障

決策作為政府活動的一種基礎性行為，是實現政府職能的基礎。重大科技決策更是國家公權力運用的表現，其背后所內涵的權利義務也更加豐富、復雜。重大科技決策不僅關乎國家利益，而且影響國家未來發展，因此必須對其規范化、程序化提出更高要求，而相關配套法律法規的完善則尤為重要。同時，通過法律形式完善重大科技決策整體評價機制制度化建設，制定程序性規范以及細化評價標準也是制度本身得到國家及社會理解和支持的最直觀表現，即以國家權威保證規制影響評價制度正常、有序運行。同時，從OECD國家規制影響評價的成功經驗中不難看出，評估要求所設定的法律層級越高、規定越全面清晰，規制影響評價實施的效果越好[22]。我國現行《科技進步法》第十三條雖然明確以實現重大科技決策的民主化、科學化為目標，但這一條文過于籠統、抽象，難以指導復雜的決策實踐，需要相關配套法律法規的盡快完善。從整體上看，首先需要對現存法律法規中的有關規定進行梳理，并在整合的基礎上，從整體行政法角度提出構建規制影響評價制度的立法議案和修改議案。其次，針對重大科技決策評價自身特性，制定專門性的法律法規，在法理上明確重大科技決策評價制度的地位，同時詳細制定評價過程中所需要的規范性依據。

具體而言，《科技進步法》第十三條只是規定“應當聽取科學技術人員的意見”，而沒有進一步就此作出更加明確、具體的程序性規定，所以在科技決策作出過程中外部意見(不僅包括普通公眾的意見，更包含科技工作者的意見)未能充分進入決策者視野。考慮到現行《科技進步法》只是提出“國家建立規范的咨詢和決策機制”、“應當充分聽取科學技術人員的意見”等一般性要求，并未作出進一步具體規定，而實踐中又存在對重大科技決策咨詢規范化、程序化的需求，且部分地方政府根據自身科技發展需要已經率先制定了一些規范性文件，如《吉林省人民政府決策咨詢工作規范》、《四川省人民政府重大決策專家咨詢論證實施辦法(試行)》等。因此，從國家層面上應盡快研究制定科技決策咨詢制度的程序性規定，同時在現行《科技進步法》中細化科技決策咨詢的規定，或者在條件允許時制定專門的《科技決策咨詢規范條例》。

4.3 細化重大科技決策評價的程序性規范

重大科技決策評價制度構建除需要政策和法律保障外，在實際運行過程中還需要具體程序性規范的指引。目前來看，至少在如下3個方面需要完善：

(1)明確重大科技決策咨詢制度的程序性規范。首先，在相關配套法規或條例中對集體討論、聽證、專家咨詢、合法性審查的具體形式及程序作出更詳細的規定，尤其是明確科技咨詢進入重大科技決策的具體階段及方式，同時還需明確決策咨詢報告在科技決策制定過程中的地位和作用；其次，明確科技咨詢主體范圍，以及具體科技決策過程中咨詢人員的選取和構成。國家層面可以專門針對咨詢主體的產生以及咨詢過程中公眾參與等具體問題制定一般性規范條例，通過制度性安排保障科技咨詢主體的專業性和多元化，以最大限度地保證咨詢意見的客觀性、科學性和有效性；最后，還應鼓勵民間決策咨詢機構參與重大科技決策的制定，提升決策咨詢的民主性。

(2)完善評價方法并靈活選用。進行完整的規制影響評價時，科學、合理且適宜的評價方法是核心，在OECD成員國中，主要采用成本收益分析法。盡管成本收益分析法是RIA的主要方法，但這一方法有適用上的局限性，需要其它方法作為輔助。在實踐中，OECD成員國分別采用不同指標和方法對規制政策的影響進行評價，如成本有效性分析法、財政預算分析法等。同樣，我國重大科技決策評價也需要科學且彈性化的評價方法。首先，以評價方法的科學化、合理化為前提，參照OECD成員國的經驗，依據我國國情，構建以成本分收益分析法為主的評價方法體系，即在科學構建、合理運用成本收益分析法的同時，注重引入和完善其它補充性評價方法，如盈虧分析法、成本有效性分析法等；其次，由于這些種類繁多的評價方法各有其針對的情形，因此在評價過程中以成本收益分析法為主的同時，還應綜合考慮不同科技決策自身的特點以及不同分析方法各自的優勢，靈活選擇更加合適的評價方法，以最大限度地保證評價的科學性和有效性。

(3)進行重大科技決策評價所需數據信息的收集應更加科學化，同時數據來源渠道盡可能多元化。首先，為保證數據質量，政府需要設立一個定量分析框架，并設定精確且簡單明了的策略和指南，以方便數據收集和運用，便于政府部門在RIA程序中進行定量分析；其次，除官方信息資料外，還應重視其它途徑的信息獲取，可以選擇性地采納非官方相關數據以拓寬信息來源渠道，如科技學者的研究報告和非政府組織的文件等。經濟合作與發展組織(OECD)也認為：“當今政府不僅在服務領域面臨競爭,在政策制定中也不再是唯一的決策者,在很多OECD國家政策制定受到代表不同經濟、社會、政治利益游說團、NGO、利益集團的影響, 一些國家已將利益集團代表選入專家委員會或咨詢理事會[23]?！北热纾谝恍底只A設施整體水平較高地區，如廣東、江蘇等可充分利用大數據平臺保障信息來源多元化。在《中國數字經濟發展與就業白皮書(2019年)》一書中，通過將廣東與其它各省市數字經濟進行對比發現，廣東省大數據發展指數穩居全國前三[20]。

5 結語

當今，科學技術更新換代日益加速，科技的作用也引起足夠的重視，制定重大科技決策推動科技進步、實現科技成果轉化對于我國迅速提升自主創新能力、加快建設創新型國家意義非凡。在法治現代化大背景下，相關法律、法規以及以此為基礎的制度設計作為科技進步的重要保障，其制定和完善都直接或間接影響科技作用的發揮，其中重大科技決策評價制度所具有的緊迫性和重要性尤為突出。因此，在《科技進步法》已進入修法工作計劃的前提下，有必要在充分考慮自身特色的情況下，合理吸收借鑒其它國家和國際組織的有益經驗，完善配套法律法規及相關具體程序性規范，更好地發揮科技在我國現代化建設中的作用。