基層央行審計整改評估的實踐與思考

程開文 肖紅司

審計整改作為審計閉環中的最后一環，是審計發現問題的重要延伸，也是審計“免疫系統”功能能否發揮作用的最終體現。審計整改評估的目的就是對審計對象整改措施的落實情況進行核實，對整改效果進行驗收，對整改結果進行確認，從而持續推進審計結果運用。2020年，中國人民銀行怒江傈僳族自治州中心支行將審計整改評估作為重點工作來抓，提出了具體要求和目標，并進行積極實踐，取得了較好的成效。

一、對內部審計整改評估的幾點認識

（一）開展審計整改評估是貫徹落實黨中央決策部署的重要舉措

國務院《關于加強審計工作的意見》（國發〔2014〕48號）是指導審計工作科學發展的綱領性文件，其明確要求狠抓審計發現問題的整改落實，要將整改納入督查督辦事項，要建立整改檢查跟蹤機制。《審計署關于內部審計工作的規定》（審計署令第11號）規定，單位應當建立健全審計發現問題整改機制，明確被審計單位主要負責人為整改第一責任人。《中共中國人民銀行委員會關于深化人民銀行內審工作的指導意見》（銀黨〔2019〕40號）在此基礎上進一步規定，內審部門要加強審計結果的深層次分析和運用，并采取通報、風險提示、后續審計等方式，協助主要負責人履行整改責任，督促相關業務管理部門不斷完善制度、加強管理。審計整改評估就是狠抓審計發現問題整改落實的積極探索，不斷推進審計整改取得實效。

（二）開展審計整改評估是推動審計發現問題整改落實落地的主要措施

發現問題、揭露問題、抓好整改是內部審計工作不可缺少的三個步驟。內部審計發現問題整改落實是提升審計效用的關鍵時期，只注重發現問題和揭露問題而忽視督促整改，即使發現問題也會不了了之，審計的最終目的就不能實現，審計的作用就會大打折扣。通過審計整改評估，督導整改進程，嚴格把控整改質量，準確核定整改措施的有效性，對整改效果進行驗收，杜絕虛假整改、敷衍整改、書面整改，釋放審計整改不能一陣風、走過場的信號，倒逼審計查出問題徹底整改落實到位，切實做好審計工作“后半篇文章”。

（三）開展審計整改評估是推進審計報告質量不斷提升的有力手段

審計整改評估要求對審計報告提出的整改措施落實情況進行跟蹤，這同時也是對審計報告質量的一次檢查，審計發現是否浮于表面，審計證據是否充分，是否存在過度審計導致行為失范，審計建議是否過于原則化、籠統化，缺乏可操作性等，審計報告不再是列舉罪狀的“起訴書”，還必須針對發現問題提出切實可行的整改意見和建議，并得到被審計單位的認可和改進。這就要求審計組必須抓緊抓實每個環節、每個細節的質量控制，不僅善于發現問題，還要針對管理和控制中存在的問題提出富有成效的意見和建議，從而倒逼內部審計質量不斷提升，審計人員業務能力不斷提高。

二、主要做法

（一）總體思路

本次審計整改評估的主要任務，是探索運用統一的標準和規范的方法對基層央行內部審計發現問題整改落實情況進行量化打分，圍繞審計整改工作全過程，收集整改落實的相關證據資料，發現審計對象在審計發現問題整改工作中的不足，促進審計整改評估標準的建立，從而指導基層央行整改工作規范有序開展。

（二）主要做法

1.建立“四步走”工作機制。怒江中支確立了“邊學邊干，探索前進，集體研討，逐步完善”的工作理念，制訂了審計整改評估“四步走”工作機制，即第一步，提出初步設想，制定審計整改評估手冊;第二步，與審計對象溝通，聽取各方意見，修訂完善審計整改評估手冊;第三步，根據審計整改評估手冊制定審計整改評估打分表，開展審計整改試評估工作;第四步，總結完善，形成審計整改評估標準。

2.創建“三維度四等次”整改評估方法?！叭S度”即通過領導班子維度、主責部門維度、整改效果維度分別對審計發現問題整改落實情況進行核實，“四等次”即按照“優秀”“合格”“基本合格”“不合格”四個等次，對審計整改效果做出最終結論，并對“基本合格”等次的審計對象提出進一步整改要求，對“不合格”等次的審計對象移交紀委監察部門進行約談。

3.形成審計整改評估操作手冊。由所有審計人員各自擬定《審計整改評估打分表》初稿，指定專人對打分表進行整理后召開研討會，對打分表的內容一一進行論證分析，制定了《審計整改評估操作手冊》初稿。通過“理論-實踐-再理論-再實踐”的過程，選擇發現問題少、整改落實相對容易的項目先行進行評估，結合評估情況修訂完善操作手冊中存在的不足，提升操作手冊的實用性，再穩步推進到覆蓋上年開展審計項目，最終形成具有指導性的《審計整改評估操作手冊（試行）》。

4.開展審計整改試評估。按照《審計整改評估操作手冊（試行）》編制《審計整改評估打分表》，并對上年度上級行對怒江中支的預算管理審計和怒江中支開展的固定資產同級專項審計兩個項目開展審計整改評估。評估通過翻閱資料、現場查看、談話等方式進行，涉及分管行領導、相關部門負責人、具體經辦人員和與發現問題相關的其他部門人員。調閱資料包括黨委會、行辦會、科務會會議記錄，2019年以來會計憑證、固定資產管理相關資料以及與評估內容相關的文件、制度等。并根據現場評估情況，出具評估報告。

三、取得的成效

（一）針對審計整改評估工作本身取得的成效

一是制定了《審計整改評估操作手冊（試行）》。手冊詳細規定了評估的維度、要點、調閱資料、方法和重點，是審計整改評估工作開展的具體指引。手冊密切關注審計整改的及時性、針對性、真實性、有效性和全面性，針對審計整改工作的研究部署、采取的整改措施、落實措施的具體行動、取得的成效和整改覆蓋的范圍進行評估，按照權重對每條評估要點賦予相應的分值，并制定打分的標準。二是編制《審計整改評估打分表》，對評估證據資料、得分、扣分及原因說明均一一記錄。三是編制《審計整改評估報告》。報告包括審計項目情況、審計整改落實情況、審計整改評估情況、審計整改評價及分析。怒江中支審計整改評估工作初具雛形，經過接下來的實踐探索和完善，將取得階段性成果。

（二）針對審計整改工作取得的成效

一是審計整改工作受到行領導的重視。領導層召開黨委會對審計整改進行安排部署，行領導以身作則，帶頭參與整改，審計整改不再作為內審一個部門的事，而成為行領導關注和相關業務部門配合的工作，“審計整改黨委主責，人人有責”的理念正在形成。 二是促進內審和業務部門對審計整改的認識和理解。評估工作通過與被審計部門相關人員的交流，了解審計整改過程中的難點，特別是內審和業務部門之間的分歧，通過大量的溝通，加深了雙方對對方工作的認識和理解，從而制定出更合理更科學的整改措施，提升了審計整改的針對性和有效性。三是審計整改取得實效。通過審計整改評估，被審計對象對審計整改工作高度重視，制定整改方案，細化整改責任，加強督察督辦，認真落實整改責任。審計發現問題基本得到了有效整改，一時難以整改的問題也都通過建立長效機制，制定、修訂完善規章制度，加強學習培訓等方式，在進一步積極改進中。在開展評估的兩個項目中，2019年怒江中支固定資產同級專項審計整改率為100%，整改評估等次為優秀;2019年昆明中支對怒江中支的預算管理審計整改率為整改率78.57%，整改評估等次為合格。

（三）針對審計工作質量取得的成效

評估工作對內審部門和審計人員的“沖擊”很大，審計部門和審計人員意識到整改意見的重要性。審計整改評估是建立在有操作性的整改意見之上的，審計整改意見不僅要保證規范化制度落到實處，又要符合客觀實際需要，而且還要考慮成本效益原則，整改的成本超越了問題本身存在的成本，整改的意義就不復存在。審計整改意見必須站在風險、內控缺陷完善、損失停止、盤活資金及實現合規管理的角度，讓人信服，無可爭辯，整改建議空洞，最終整改評估也將變成形式，這與開展審計整改評估的初衷背道而馳。而有質量的審計建議必須對癥下藥，站在提高效率、效果及效益等角度提出，不能浮于表面，看不到存在問題的本質原因，這是對審計部門和審計人員提出的更高要求。同時，對審計發現問題的質量也提出了更高的要求，是非曲直要分得清清楚楚，審計證據要充分正確，審計結論要明明白白，審計整改評估才能有序開展。上述認識，促使審計部門和審計人員加強學習，增強職業勝任能力，增強工作責任心，推動內審工作質量不斷提高;另一方面，也提高了審計人員主動防范審計風險的意識。

四、問題及建議

（一）幾個問題

1.內審整改評估制度尚未建立。一方面，內審工作制度缺位，審計整改評估缺少明確要求?？傂袑用鎯葘徆ぷ髦贫扔嘘P審計整改評估的內容尚無明確規定，僅在《中共中國人民銀行委員會關于深化人民銀行內審工作的指導意見》（銀黨〔2019〕40號，以下簡稱《指導意見》）中提及“可采取通報、風險提示、后續審計等方式，協助主要負責人履行整改責任，督促相關業務管理部門不斷完善制度、加強管理”，對是否開展審計整改評估以及如何開展并無明確規定及具體要求。另一方面，人民銀行內審工作制度中對審計整改不力及審計發現問題屢查屢犯并沒有懲戒措施，審計對象缺乏剛性約束。

2.整改評估工作重視不夠。一是領導層對審計整改評估重視不夠。自2018年總行將審計方面的重要工作納入黨委討論和決定的重要事項，2019年印發《指導意見》以來，內審環境持續向好，領導層對審計計劃和審計開展情況日益重視，但對審計整改效果關注不夠，缺乏實地監督核查工作的安排部署，無法保證整改落到實處。二是內審部門對審計整改評估重視不夠。當前基層央行內審部門不斷深化內審工作，注重審計項目質量、審計領域拓展、審計方法創新，但對審計整改評估的重視程度不夠，重審計、輕整改或者只注重整改報告、不注重整改實效的現象依然存在。

3.整改評估效果效率亟需提升。一是評估手段單一。根據內審工作制度，內審部門對審計整改評估的督查手段是后續審計，后續審計需列入年度計劃，并按規定審計程序開展，耗費時間精力較多，與原審計時點間隔較長，時間滯后，且基層央行后續審計通常很難做到對上年審計項目全覆蓋。二是內審部門對審計整改評估獨木難支。目前審計整改評估由內審部門獨自承擔，但內審部門把絕大部分的精力投入到審計項目的實施中，對整改評估仍力不從心，也不可能在審計整改后開展持續的評估。同時，紀委監察部門擔負巡察職責，辦公室擔負審計發現問題整改的督察督辦職責，組織人事部門擔負領導干部的監督職責，如果上述監督部門能夠建立聯動機制，將極大整合監督資源，形成監督合力，提升審計整改評估的有效性。

4.整改評估缺乏統一的標準。目前，審計整改標準的判定沒有統一的標準，開展整改評估均是按照自己對審計意見的理解進行，再加上部分審計意見要求不明確，導致評估部門和整改部門在整改判斷標準上尺度不一，在采取的整改措施上爭論不休，對整改結果的判定各執一詞，甚至形成對立。

（二）幾點建議

1.建立健全審計整改評估制度，開創審計整改評估新局面。一是健全人民銀行內審工作制度，增加審計整改評估的相關內容，明確整改評估的工作要求，促使整改評估工作有據可依。二是建議建立審計整改評估公示通報制度，對審計整改評估結果進行公示，對評估涉及問題的整改情況進行公示，對整改工作不及時、不到位或者屢查屢犯的單位或個人，在一定范圍內予以通報。三是建議建立審計整改評估結果運用機制。大力拓展審計整改評估結果運用范圍，將審計整改評估結果納入考評體系，營造良好的審計整改外部環境。

2.加強審計整改評估部門間合作，增加“大監督”新內容。建立內審部門與其他監督部門間的審計整改聯合評估制度。審計整改評估工作的具體開展，不能僅僅依靠內部審計部門的單一力量，而應該是紀委監察部門、組織人事部門和辦公室等諸多部門的共同參與，相互之間互相監督，根據各自職責范圍開展工作，如，辦公室對審計整改工作開展情況進行督導和考核，組織人事部門對領導干部履行整改第一責任人情況進行評價，紀檢部門則是對以上工作開展起到監督約束作用。

3.整合審計整改評估工具，健全整改評估新體系。基層央行要充分運用現有各類檢查工具，建立健全現場檢查與非現場檢查相結合、短中長期相結合的審計整改評估體系，包括跟蹤回訪、業務條線檢查、后續審計等現場檢查工具，以及借助計算機輔助審計工具進行業務數據分析的非現場檢查工具，實現對審計整改情況全面持續立體的有效監督檢查，提升審計整改評估的及時性和有效性。

4.明確審計整改評估標準，達成審計整改評估新共識。提高審計人員的業務水平，針對發現問題提出切實可行的審計意見。通過明晰的審計意見來評估審計整改工作，在一定程度上避免了評估人員的主觀判定，可減少意見分歧，達成共識。如提出責令改正、調整賬務、限期追回、補充完善資料、追究責任等審計意見，操作性強，標準明確。同時，對不同的審計發現問題要區別對待，具體問題具體分析，如有持續影響的問題可分階段進行整改認定，對既成事實無法整改且未造成損失的事項，應把加強管理作為整改手段予以認可。

作者單位：中國人民銀行怒江州中心支行