社會治理檢察建議工作調研分析報告

安徽省蕪湖市人民檢察院課題組

摘 要：社會治理檢察建議在新時期人民檢察院參與社會治理中發揮著日益突出的作用。通過調研發現，基層檢察機關制發社會治理檢察建議存在制發程序不規范、建議剛性不強、督促落實不到位等問題。為解決實際問題，建議通過轉變理念、提升能力、強化協作、規范流程、完善機制等，推動社會治理檢察建議工作健康、科學發展。

關鍵詞：檢察建議 社會治理檢察建議 案件化辦理

社會治理檢察建議是檢察機關履行法律監督職責，參與社會治理，推動完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要監督方式。2019年2月26日，《人民檢察院檢察建議規定》（以下簡稱《規定》）正式實施，明確將社會治理檢察建議規定為一種獨立的檢察建議類型。為進一步落實《規定》要求，課題組對《規定》實施以來W市社會治理檢察建議工作進行實證調研分析。通過調研來看，社會治理檢察建議工作推進情況較為平穩有序，制發效果明顯，但也發現存在一些難點和問題，需要引起重視并加以解決。

一、社會治理檢察建議工作存在的問題

（一）制發中存在的問題

1.類案監督的檢察建議較少。W市制發的社會治理檢察建議多是針對個案提出，對于推動行業整治，制發的類案監督建議少。

2.存在“類案群發” “一案多發”的現象。有的基層院為了追求檢察建議數量，針對同一時期的同類違法行為，向同一單位制發多份社會治理檢察建議，如W市某基層院2019年制發的10余件社會治理檢察建議，發送對象均為當地街道辦環保局。

3.文書制發不規范問題較為突出。在文書制作環節，文號使用錯誤、制作格式不規范、內容不完整等問題較為普遍，個別文書既沒有引用法律法規依據，也沒有列明回復期限等。在審核環節，負責法律政策研究的部門審核把關作用沒有有效發揮，有的檢察建議書發出之前，沒有提交負責法律政策研究的部門進行審核，有的雖提交但僅僅是形式審核。在備案審查環節，向上級院對口業務部門報備的多，但向上級院負責法律政策研究的部門報備的較少。

4.部分檢察建議書質量不高。有的檢察建議書內容過于簡單，提出的措施原則籠統，可操作性、針對性不強;有的存在發送對象不精準的問題。如W市某基層院辦案人員制發前未理清行政機關職權，導致檢察建議發送對象錯誤。

（二）發送、落實中存在的問題

1.送達方式較為單一。根據《規定》，檢察建議也可以采取現場宣告送達方式，但《規定》實施以來，W市制發的社會治理檢察建議均是采取書面送達方式，送達方式單一，檢察建議社會教育效果未能體現。

2.后續跟蹤落實不夠到位，存在回復不及時、逾期不回復等問題。《規定》實施以來，W市檢察機關共制發社會治理檢察建議208份，回復率為88.5%，回復率較高，但也存在被建議單位回復不及時、回復內容較為籠統等問題。在后續跟蹤上，受限于案多人少等因素，對于回復內容的真實性、整改措施的可行性、有效性及時跟進監督較少。

3.社會治理檢察建議剛性不足，存在檢察建議虛假采納整改的問題。一方面，檢察建議本身采納落實標準模糊，難以有效認定。如W市的某區院針對轄區某處長期存在流動攤販回收藥品的違法情形向當地市場監督管理局發出建議，市場監督管理局雖回復采納并采取一定措施，但由于難查處等原因流動攤販回收藥品問題不時反彈，該建議雖采納落實但未達到預期目標，能否評價為整改落實到位值得商榷。另一方面，被建議單位對檢察建議有抵觸，雖對建議予以回復，但并未實際采取有效措施進行整改，或者根本不整改。

（三）其他方面存在的問題

社會治理檢察建議與其他類型檢察建議存在混同問題。《規定》雖將檢察建議類型進行區分，但對社會治理檢察建議中明確規定的可以制作的其他情形與其他類型檢察建議，很難界定區分。實踐中，對于行政督促履職類檢察建議是否屬于社會治理檢察建議，也有爭議。此外，實踐中也存在社會治理檢察建議與檢察意見、糾正違法通知書混用問題。

二、產生問題的原因

（一）思想重視不夠，對社會治理檢察建議認識不夠到位

《規定》出臺后，最高人民檢察院專門制定出臺《人民檢察院檢察建議督促落實統管辦法》，推動檢察建議工作督促落實，但實踐中“上熱下冷”的現象依然存在。對于基層辦案人員來說，社會治理檢察建議制發不是辦案活動的必要環節，存在“制發檢察建議是在找茬”“多一事不如少一事”等思想，導致社會治理檢察建議工作推動較為困難。

（二）監督能力不足，制發社會治理檢察建議水平不能滿足新時期需要

制發社會治理檢察建議，不僅需要辦案人員有基礎的文書制作功底，還需要有發現個案后隱藏的類案隱患及解決隱患問題的能力。但實踐中，一線辦案人員辦案能力和水平不能滿足新時期檢察建議工作需要，對于是否需要制發、如何制發等不熟悉，導致制發質量、效果欠佳。負責對該類檢察建議審核的人員也同樣存在能力不足的問題。

（三）協調配合不深，尚未形成社會治理檢察建議一體推進的工作格局

推進社會治理檢察建議工作需要各部門、各單位上下一體、協同推動。《規定》雖明確了辦案部門、負責法律政策研究部門、案管部門等相應職責，但由于《規定》實施時間較短，部門壁壘依然沒有打破，相互協作機制尚未形成。跨區域及針對類案制發檢察建議工作尚未形成行之有效的經驗做法。

（四）建議剛性不強，社會治理檢察建議工作效果未能得到有效彰顯

檢察建議與其他法律監督方式相比，優缺點集中于“柔性”。社會治理檢察建議相對于公益訴訟檢察建議、民事再審檢察建議等，沒有相應的保障機制，更為“柔性”。此外，很多機關單位、企業對檢察建議制度缺乏了解和重視，對社會治理檢察建議工作的理解和認同不夠，導致建議整改落實往往流于形式。

（五）制度機制不全，社會治理檢察建議工作推動缺乏強有力手段

社會治理檢察建議未納入考核指標，在缺乏考核“指揮棒”的引導下，該類檢察建議的質效主要依靠辦案人員主觀能動性。在監督管理方面，社會治理類檢察建議多數隨案制作，很難有效進行監管、評估。此外，在落實方面缺乏相應的懲戒或保障機制下，對于社會治理建議不及時回復、落實不到位等問題，很難從根源上有效解決。

三、加強社會治理檢察建議工作的路徑探索

（一）轉變監督理念，突出解決認識不足、重視不夠問題

檢察機關要切實轉變監督理念，重新審視檢察建議尤其是社會治理檢察建議在法律監督體系中的價值和效能發揮，實現剛柔并濟、多層次監督效果的統一。一是樹牢“在監督中辦案、在辦案中監督”的理念。社會治理檢察建議工作依托于具體辦案活動，要把辦案與監督工作進行有機結合，主動尋找發現個案或者類案背后的各種問題隱患，通過制發社會治理檢察建議實現案件“三個效果”的統一。二是樹立“檢察建議是檢察機關參與社會治理的重要手段”的理念。檢察機關是國家法律監督機關，承擔著社會治理中不可替代的責任和義務。檢察建議在參與社會治理中發揮著獨特的作用，尤其是社會治理檢察建議，更能發揮檢察機關職能重塑下獨特的作用。三是樹立“雙贏多贏共贏”的理念。在社會治理檢察建議制發中，要以幫助被建議者解決自身存在的問題，以共同治理為出發點、落腳點，做好溝通、獲取理解和支持，形成良性互動的關系，實現共同治理的效果。

（二）加強教育培訓，突出解決能力不強、業務不專問題

辦案人員的專業水平決定了檢察建議的質量，也直接關乎檢察建議的剛性權威。尤其是社會治理檢察建議，“以外行監督內行”，對辦案人員能力是一種挑戰。一要加強檢察建議工作的教育培訓力度，把檢察建議制發能力作為檢察官培訓的必備內容，通過網上與網下相結合、實踐操作與理論研討相結合的方式，切實提升檢察建議專業能力不足問題。二要充分借助外腦，發揮專家咨詢委員在制發社會治理檢察建議作用，通過專家權威指導，切實提升檢察建議的專業性、必要性和說理性。三要突出專業化辦案團隊建設，加強對類案的監督。社會治理檢察建議的效果更多體現在類案監督、行業治理等方面，要通過打造專業化辦案團隊，推動專業化辦案，有效實現類案監督。

（三）創新協同機制，突出解決各自為政、職能弱化問題

社會治理檢察建議涉及“四大檢察”，這就需要檢察機關建立內部協作機制，相互配合、相互提供支持。制發部門、法律政策研究部門、案件管理部門各司其職的同時，要做好協作配合，切實形成工作最大合力。從上下層級來看，應建立區域間、層級間的聯動配合機制，可以實現線索上移或者跨區域轉送，同時也可以解決跨區域制發、送達及落實建議的區域障礙。

（四）探索“案件化”辦理，突出解決不甚規范、質量不高問題

隨案制作的社會治理檢察建議，不能反映調查核實程序，也沒有相應的監督評價機制。要解決建議不規范、質量不高問題，必須要以案件化的流程標準進行規范制作，嚴把制發關口。一是統一案卡制作。對于社會治理檢察建議要單獨建立案卡，設置嚴格的辦案流程節點，明確文書規范要求，為后續流程監控、監督管理奠定基礎。二是完善立案、調查核實程序。對于需要啟動制發立案程序的，明確領導審批流程，規范各節點文書的制作、審核。督促辦案人員用足、用好調查核實手段，對于未經調查核實程序，或者調查核實的事實不清、證據不足的，一律不予制發。三是嚴格審核把關程序。配齊配強法律政策研究部門力量，可以安排專職委員或者有專業經驗的員額檢察官專門負責對建議實質性審核。對于需要類案監督或者制發有重要意義的建議時，可以借助專家咨詢委員力量，必要時由檢委會進行審核把關。四是建立歸檔評查制度。明確社會治理檢察建議“一案一檔”，定期進行評查并將評查結果納入檢察官執法辦案檔案，納入績效考核及檢察官考評體系。

（五）完善相關制度，突出解決落實不佳、成效不顯問題

一是健全社會治理檢察建議公開宣告、抄送等制度。明確社會治理檢察建議一般應當采取公開宣告方式，借助社會民主監督力量，提高被建議單位重視度。把檢察建議書納入檢務公開范圍，以公開倒逼質量。二是健全社會治理檢察建議跟蹤反饋、評價機制。明確制發人員后續跟蹤反饋的要求、措施、后續督促方式及落實標準，根據情況對整改落實措施、效果進行科學評價。三是建立社會治理檢察建議落實情況通報制度。定期向黨委和人大匯報社會治理檢察建議工作情況，爭取地方支持。對于制發的建議可以同步抄送黨委、人大及被建議單位上級主管部門或者行業主管部門等，形成良好的溝通機制，有效督促被建議單位依法落實。