城市精細化管理指數的構建與應用

陸軍

黨中央高度重視城市精細化管理工作。2017年全國“兩會”期間，習近平總書記在參加上海代表團審議時強調，“城市管理應該像繡花一樣精細”。2017年10月，黨的十九大報告指出，通過管理精細化創建更加整潔、干凈、有序的城市環境，全面提升超大城市的環境品質，實現人民對美好生活的追求。習近平總書記視察北京時再次強調，注重精治、共治、法治，提高城市精細化管理水平。為貫徹落實黨中央決策部署，全國各地高度重視并掀起了踐行精細化管理的熱潮。然而，我國城市的管理標準、工作要求和任務目標各有差異。本文基于國情市情，探討形成標準化的城市管理工作指標分析框架，構建指數形式的綜合評價體系，為城市精細化管理提供決策與實踐服務。

一、城市精細化管理的內涵與特征

精細化管理的理念源于20世紀50年代的日本企業管理，旨在通過提升人員素質，加強內部控制，強化鏈接協作，將管理責任具體化、明確化、標準化，實現工作到位、日清日結、及時檢查、及時處理，提升管理效能。城市精細化管理以“精密、精確、精準、精心、細致”為要求，以協同化、標準化、專業化、人性化、智能化、法制化為原則，細化城市管理空間、明確城市管理對象、規范城市管理行為、創新城市管理流程、量化城市管理考核，最終實現城市精細化管理活動的全領域、全天候、全覆蓋，達成城市更有序、更干凈、更安全的目標，讓人民生活更美好。

城市精細化管理的特征為：（1）重視精確性。通過科學管理使每一個管理環節數據化和精準化。（2）持續完善。不斷改進和優化流程是管理精細化的主要特征。（3）以人為核心。樹立“讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好”的目標，充分發揮人的潛力。（4）注重細節和創新。強調非數據不精、非創新不細。

二、精細化管理指數的構建原則及內容

本文所述城市精細化管理指數是以我國“大城管”系統為對象，以城市精細化管理的規范和標準為基礎，通過建立評價指標體系，采用指數化的數量分析方法擬合的一項城市管理綜合評價的新工具，對提高我國城市管理的科學化和規范化水平具有重要意義。

本套城市精細化管理指數的編制原則為：（1）目的性。精細化管理是城市發展的內生需要，是滿足市民服務需求的途徑，應兼容問題導向和目標導向，強調執行效果和對策研究。（2）系統性。城市管理是系統性工作，指數應涵蓋多層級、多主體的閉路管理系統，兼容宏觀政策和微觀機理、主觀和客觀評價、本地人和外來人、普通群眾和特殊人群的關系。（3）典型性。指數需反映典型問題、主要矛盾和關鍵環節，反映新時代中國城市管理的目標、任務和工作重點。（4）動態性。精細化管理的關鍵是細節，重點在過程，應依據不同發展階段制定管理戰略，應用信息化工具提升分析能力，反映城市建設動態和發展需要。（5）可操作性。精細化管理需行之有效、落地有聲，應建設涵蓋問題識別、決策、實施和考評的全封閉管理流程。（6）數據保障。所需數據有兩個來源：一是政府定期公開的考核年報中的結果，二是通過調查問卷收集。

基于我國城市管理的業務范疇、工作重點與保障需求，城市精細化管理工作需體現宏觀—中觀—微觀“三位一體”與個體滿意度評價相結合的基本路徑，涵蓋政府部門管理、核心場景管理、基層社區管理和居民滿意度管理四個專項管理與評價維度，并進一步構建綜合評價指數。限于數據采集和分析工作的難度，本文僅以北京市為例開展精細化管理指數的實證分析。

三、宏觀——城市政府部門管理考核與評價

在政府考核方面，本指數體系共設置六項具體指標：（1）“管理制度”，衡量城市源頭治理、組織推進和監督考核的健全程度。（2）“部門職責”，考察行政部門在城市管理工作中的履職情況。（3）“組織實施”，測度城市管理實施過程中的工作推進情況。（4）“實施結果”，評價政府管理部門的工作實施效果。（5）“信息聯動”，考察城市政府管理部門的數據報送和網格化建設情況。（6）“監督考核”，測度第三方監督結果。

對照《首都環境建設管理考核評價實施細則》（首環建管〔2019〕22號），從中提取量化考核指標，使得每個二級指標都有相應的核算支撐。同時運用《2018年度首都環境建設考核評價情況通報》（首環建管〔2019〕1 號）中公布的北京市各區的考核數據，逆向推出每一個具體量化考核指標的分數，再加權加總計算出城市管理部門的考核評價指數結果。北京市在實施評價時，在空間上將被考核主體分為首都功能核心區（東城、西城）、城市功能擴展區（朝陽、石景山、海淀、豐臺）、城市發展新區（大興、昌平、通州、順義、房山）、生態涵養區（延慶、懷柔、門頭溝、平谷、密云）。本文分析發現，指數計算結果呈現出圈層特點。功能核心區排名最高，功能擴展區次之，然后是生態涵養區和城市發展新區。按總分高低排序，石景山、東城、懷柔、西城、延慶總分最高。上述5個區也是2018年首都環境建設示范區。此外，在單項評價中，懷柔、東城、西城、石景山4個區均有超過三項排在所有區前三名。

評價結果表明，西城、東城各有三項占據首都功能核心區第一，說明核心區的城市管理水平高且較為接近。石景山以各項指標的較大優勢位列城市功能擴展區總分第一。在城市發展新區中，昌平有三項指標排名第一，順義、大興、通州各有一項排名第一。順義、大興、通州排名第一的二級指標中均有一項具體量化指標排在全市之首。生態涵養區的整體評價較好，懷柔有五項二級指標排在所有區縣之首。

四、中觀——城市核心場景管理考核與評價

本指數體系設置七個核心場景的評價標準：（1）“水體治理”，衡量排放水體的黑臭程度和治理效果。（2）“背街小巷”，從街巷立面墻體和路面環境衛生兩個維度，評價背街小巷的管理情況。（3）“路側停車”，考察停車泊位分類情況。（4）“公廁管理”，評價公共廁所的環境衛生與標識設計是否合理和完善。（5）“馬路市場”，衡量城市管理問題的反映方式與公示是否充分合理。（6）“應急應對”，評價居民對城市應急事件防范技巧和技術要求的了解程度。（7）“鄰避效應”，考察決策主體的多元化程度。

總體上，生態涵養區在核心場景管理方面評分最高，功能核心區和功能擴展區評分接近，排名中游，城市發展新區評分最低。在得分結構上，功能核心區和功能擴展區差距較大。功能擴展區和功能核心區的水體治理和背街小巷得分不高，成為限制其排名的主要原因。路側停車、馬路市場和鄰避效應則是發展新區核心場景管理的薄弱之處，城市發展新區應加強基礎設施管理。

五、微觀——城市基層社區管理考核與評價

本指數體系的城市社區微觀治理評價指標包含七個層面：（1）“周邊就餐環境管理”，衡量居民在社區周邊用餐的舒適度。（2）“居住環境基礎管理”，評價硬件和軟環境管理狀況。（3）“周邊配套設置管理”，考察周邊醫療和商業中心的配置情況。（4）“休閑娛樂場所設置”，評價周邊文化娛樂場所配備是否齊全完善。（5）“垃圾分類管理”，考察居民生活垃圾分類投放裝置的配置是否完備。（6）“應急應對管理”，評價應急事件反饋速度和突發事件的組織疏散效率。（7）“社區治安保障管理”，考察安全保障和事件預防效果。

總體上，東城、西城的社區微觀管理水平最高，處于絕對領先地位。除應急應對管理外，功能核心區均表現良好。城市發展新區和生態涵養區內部差別較大，懷柔、延慶表現較好，順義、昌平位居發展新區前列。在社區周邊配套設置上，城市發展新區表現不佳，導致排名落后。社區應急應對方面，功能擴展區評分較高，優勢明顯，生態涵養區排名第二，功能核心區與城市發展新區較為接近，位列下游。西城、懷柔、海淀和順義在各功能區中表現最好，四個區在城市應急事件感知的渠道數量與反饋速度和組織疏散城市突發事件影響群眾的響應時間與組織效率兩個方面，均優于組團內其他地區。

六、個體——城市居民滿意度管理考核與評價

在居民滿意度上，本指數體系歸納了11個指標，即反映飲食衛生安全保障的“接到投訴后參與行動的平均反應效率”;評價居民出行便利程度的“出行效率保障”;衡量居民出行滿意度及旅游舒適滿意度的“出行舒適保障”和“景區游覽舒適保障”;評價景區服務設施建設是否合理完善的“景區基礎服務保障”;評價居民購物是否方便的“購物便利保障”;評價購物過程中的治安保障和購物地點意外災難保障的“購物安全保障”;主要考察景區是否有殘疾人專用廁所、盲人導覽服務的“休閑娛樂特殊人群基礎服務保障”;評價人均公園綠地面積、建成區綠化覆蓋率情況的“休閑娛樂舒適保障”;評價居民能否方便地獲得休閑娛樂活動的“休閑娛樂便利保障”和考察公共休閑娛樂場所意外災難保障和公共休閑娛樂場所治安保障落實情況的“休閑娛樂安全保障”。

總體上，生態涵養區的城市居民滿意度最高。核心功能區中，東城與西城得分較為接近。但城市發展新區和生態涵養區則出現了內部分化現象。生態涵養區中，平谷、延慶表現較好。城市發展新區中，順義排名第二。功能核心區在飲食衛生安全、出行效率保障、購物便利保障、休閑娛樂便利保障方面表現突出。生態涵養區在出行舒適保障、景區基礎服務保障、景區游覽舒適保障、休閑娛樂舒適保障等方面表現優異。生態涵養區的居民滿意度是讓居民更舒適，而功能核心區的居民滿意度是讓居民更方便。兩個功能區定位一致。在飲食衛生安全保障的評價上，東城、懷柔、石景山和通州在各自功能區中表現最好。

七、綜合評價與建議

在本套城市精細化管理指標框架中，居民滿意度是管理結果，權重最高。政府部門管理、核心場景管理和社區微觀管理分別從宏觀、中觀和微觀層面，評價城市管理的水平和績效。考察結果發現，北京城市精細化管理水平由高至低的排序為功能核心區、生態涵養區、功能擴展區和發展新區。功能核心區在微觀社區和宏觀政府兩個層次排名第一，管理水平獨占鰲頭，已進入成熟階段。生態涵養區的居民滿意度和核心場景管理表現優異。功能擴展區排名中游，優缺點不突出。發展新區管理水平在指標方面均相對落后。功能核心區未來應著力提升居民滿意度，從保障“便利”邁向實現“滿意”，且要加強社區微觀管理水平和力度。生態涵養區和功能擴展區亟待加強微觀社區和政府部門管理力度。發展新區應優先保障基本公共設施和城鎮化建設，同時彌補場景管理和政府管理的差距，提升管理能力和績效水平。

參考文獻

[1]新華網.中央城市工作會議在北京舉行[EB/OL]. http：//www.xinhuanet.com//politics/2015-12/22/c_1117545528.htm，2015-12-22/2019-12-23.

[2]王子暉，方思賢. 習近平：城市管理應該像繡花一樣精細[EB/OL]. http：//sl.china.com.cn/2017/0412/16140.shtml，2017-04-12/2019-12-23.

[3]習近平. 決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N]. 人民日報，2017-10-28（001）.

[4]北京日報.城市管理要像繡花一樣精細[EB/OL].http：//bj.people.com.cn/n2/2017/1016/c82837-30831887.html，2017-10-16/2019-12-23.

[5]北京日報. 精細管理讓小巷成為“發展和安全”之根[EB/OL]. http：//www.beijing.gov.cn/ywdt/zwzt/sjzzcts/ywyl/t1607852.htm，2019-11-29/2019-12-23.

[6]人民網.人民日報整版文章探討“推進城市管理現代化”[EB/OL]. http：//fj.people.com.cn/n2/2016/0522/c350394-28378148-2.html，2016-05-22/2019-12-23.

[7]浙江省推進智慧城管發展三年行動計劃（2018—2020年）[EB/OL] http：//www.gczj001.com/policy/23593.html，2018-10-26/2019-12-23.

[8]劉暉.精細化管理的涵義及其操作[J].企業改革與管理，2007（04）：15-16.

[9]杭州市城管委精細化研究課題組.杭州市城市管理“精細化”專題研究報告[Z].2017，8.

[10]首都城市環境建設管理委員會辦公室.首都環境建設管理考核評價實施細則[Z].首環建管〔2019〕22 號.