著力增強“十四五”時期首都城市管理高質量發展的系統性整體性

堵錫忠

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出“十四五”時期“國家治理效能得到新提升”，同時提出到二○三五年“基本實現國家治理體系和治理能力現代化”，為推進新時代首都城市管理高質量發展指明了前進方向。城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。北京城市管理部門當前和今后一個時期的重中之重就是要深入學習貫徹黨的十九屆五中全會精神，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，聚焦“十四五”規劃目標和二○三五年遠景目標，著眼新發展階段城市管理的新形勢、新任務、新要求，牢固樹立新發展理念，強化“五個意識”，提升“十個能力”，不斷增強系統性、整體性和協調性，推動首都城市管理科學化、精細化、智能化水平實現新提升。

一、強化“五個意識”，增強推進首都城市管理高質量發展的系統性全局性

習近平總書記在黨的十九屆五中全會上講話時指出：“系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法。”城市管理行業多、專業雜、攤點大、分布廣，是一項綜合的、復雜的、龐大的系統工程，要貫徹落實《建議》確定的戰略目標，必須自覺運用系統觀念這一思想和工作方法，強化頂層設計，做好系統謀劃，推進城市管理各項事業協調發展。

（一）堅持系統觀念，就要強化政治意識

“看北京首先要從政治上看”，這是由首都城市功能定位所決定的。推進“十四五”時期城市管理發展，必須要有很強的政治眼光、很高的政治站位，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，牢牢把握從政治上看問題這個重大原則。要認真分析我國發展環境面臨深刻復雜變化帶來的新機遇和新挑戰，系統領會“十四五”規劃對推進城市管理發展提出的新任務和新要求，切實掌握新發展階段人民群眾日益呈現的新訴求和新期盼。要堅持用習近平總書記在十九屆五中全會上的重要講話統一和指導行動，將《建議》作出的戰略部署貫穿到系統謀劃和推進實施“十四五”時期城市管理發展的全過程各環節，轉化成落實首都核心功能、提升“四個服務”水平的新舉措。

（二）堅持系統觀念，就要強化統籌意識

《建議》提出，統籌城市規劃、建設和管理，促進大中小城市和小城鎮協調發展。城市管理涉及市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等主要職責，管理領域多、涉及范圍廣、協調內容雜，必須樹立統籌理念，強化統籌意識，多做統籌協調的工作。要加強規劃、建設和管理的統籌，規劃是前提，建設是基礎，管理是保障，三者既相互制約又相互促進，必須實現良性互動，管理才能更有成效。要加強綜合管理與專業管理的統籌，綜合管理是體制機制的優化，專業管理是條條塊塊的細化，只有實現相融相通、互為補充，管理的整體優勢才能迸發。要加強管理與執法的統籌，管理和執法都是手段，管理為執法提供對象資源，執法為管理提供法治保障，只有實現互為依存、互為補充，才能促進城市管理整體能力得到優化提升。

（三）堅持系統觀念，就要強化群眾意識

《建議》提出，改善人民生活品質，民生福祉達到新水平。城市管理必須堅持以人民為中心，強化服務群眾思想，努力為人民管理好城市。要堅持問需于民。抓住困擾群眾的揪心事、撓心事、煩心事，緊扣“七有”（幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶）和“五性”（便利性、宜居性、多樣性、公正性、安全性），深入開展調查研究，傾聽群眾第一呼聲，摸清群眾第一需求，掌握管理服務的第一手材料。要堅持問計于民。群眾對管理難題的感受最直接、體會最真切，對解決方案也最有建議權。要放下架子、俯下身子多聽群眾表達意見，多向群眾請教問題，切實找對解決問題的路子。要堅持群眾滿意標準。把群眾同意不同意、滿意不滿意作為第一標準，多看群眾“臉色”，對接群眾需求，補齊短板弱項，讓群眾享受更多的管理成果。

（四）堅持系統觀念，就要強化風險意識

《建議》提出，提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控。在推進“十四五”時期首都城市管理工作過程中，既會面臨許多新的歷史機遇，也會遇到一些新的風險挑戰，必須增強機遇意識和風險意識。要堅持底線思維。著眼新的形勢任務需要，科學分析城市管理工作的新特征、新要求，細心研判城市運行服務保障面臨的新矛盾、新挑戰，圍繞市政基礎設施承載能力“韌性”、城鄉接合部地區環境品質、電氣熱能源供應“彈性”等方面存在的弱項短板，未雨綢繆、嚴謹細致地做好系統謀劃安排，固強補弱、防微杜漸。要提高化解風險能力。針對違法建設、揚塵污染、垃圾處理、管線隱患、環境亂象等管理問題，尤其是老舊小區基礎設施或漏項缺項或超期服役，安全隱患突出等情況，立足當前，謀劃長遠，不斷增強工作的預見性、前瞻性和決策的科學性，系統推進風險預警機制建設，整體提高風險防控能力，使城市運行保障更加堅實、更可持續。

（五）堅持系統觀念，就要強化創新意識

《建議》提出，堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位。實現“十四五”時期城市管理各項目標任務，必須堅持以改革創新為根本動力，強化創新驅動，推進城市管理方式方法創新，不斷適應新時代的發展需要。要完善管理體制，進一步理順市、區、街三級管理職責，形成“大城管”格局，促進城市治理體系和治理能力不斷提升。要深化機制創新，聚焦制約城市管理效能發揮的“瓶頸”難點，創新綜合協調、統籌管理、考核評價、監督指導等工作機制。要堅持實踐創新，充分尊重和發揮基層首創精神，研究城市管理重心下移、執法力量下沉后的新變化、新特點，完善對街道、鄉鎮的城市管理指導工作機制，確保城市管理決策部署在基層得到落實。要推動能源運行、環境衛生、景觀照明和市政公用事業等行業的競爭性環節的市場化改革，繼續優化和改善營商環境，推動新時代首都城市管理實現更高質量發展。

二、聚焦“十個能力”，提高推進首都城市管理高質量發展的整體性協調性

“十四五”規劃是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的“啟航”規劃，2021年是實施“十四五”規劃的開局之年。站在新發展階段的新起點上，推進首都城市管理高質量發展，必須對標對表《建議》提出的各項戰略目標，堅持以習近平總書記對北京工作的一系列重要指示精神為根本遵循，深入分析城市安全運行、市容環境品質、精細管理水平、統籌協調能力和綜合執法保障等各方面面臨的新形勢、新機遇、新要求。要落實《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》和《首都功能核心區控制性詳細規劃（街區層面）（2018年—2035年）》各項要求，以供給側結構性改革為驅動，科學謀劃和確定首都城市管理“十四五”時期的指導思想、基本原則、發展思路、主要目標、重點任務和保障措施。要加強整體推進，促進協調發展，深入推進超大城市治理體系和治理能力現代化建設，構建權責明晰、服務為先、管理優化、執法規范、安全有序的城市管理高質量發展新格局。

（一）加快提升依法行政能力

《建議》提出，加快轉變政府職能，建設職責明確、依法行政的政府治理體系。要立足城市管理實際，強化法規意識，運用法治思維和法治方式推進工作，摒棄特權思想和官僚作風，不斷提升依法行政的能力。要深化法規體系建設，運用法律法規和標準制度管理城市，制定完善電力、燃氣、供熱、網格化管理和架空線入地等管理法規，實現城市綜合管理法規體系全覆蓋。要深化“放管服”改革，下放行政審批權限，創新許可審批模式，精準施策、精準服務，不斷優化營商環境，建設人民滿意的法治政府。要深化城管執法體制改革，推進城市管理與綜合執法一體化建設，健全完善快速響應、無縫銜接的工作機制，切實破解管理與執法不緊密的難題。深化基層執法隊伍建設管理，優化下放執法職權清單，制定基層綜合執法工作流程、標準、行政處罰裁量基準、監督管理辦法，確保執法權放得下、接得住、用得好。

（二）加快提升精細治理能力

習近平總書記強調，城市管理應該像繡花一樣精細。要堅持首善標準，落實精治、共治、法治要求，強化“六精六細”（精準細化、精密細致、精雕細刻、精打細算、精明細巧、精心細膩）理念，發揚繡花精神，拿出繡花功夫，精心管理好首都這座超大城市。要健全網格化管理體系，充分發揮網格化在城市精細化管理中的基礎作用，深化市、區、街三級網格化管理平臺升級改造，完善網格化工作標準、工作流程、工作機制，科學采集并實時匯集城市管理數據，力爭覆蓋城市管理全區域，為實現城市運行“一網統管”奠定基礎。要加強標準體系建設，進一步完善網格化、綜合管廊和城市照明等管理標準，加快形成科學完備、銜接緊密、易于操作的標準化體系。要推行分級分類管理機制，立足首都功能定位和城市發展需要，針對城市環境、市容環衛、背街小巷、垃圾分類和城管執法等城市管理行業的不同專業和地域，實施分級分類管理，健全完善“月檢查、月曝光、月排名”考評機制，實現城市精細化治理的常態化、長效化。

（三）加快提升環境統籌能力

《建議》提出，治理城鄉生活環境，持續改善環境質量。環境管理是城市管理的一項重要職責，加強城市環境統籌協調是城市管理主管部門的一項重要工作內容。要發揮好首都城市環境建設管理委員會的作用，建立辦公室兼職副主任席位制，健全首都黨政軍地成員單位專項工作聯席會議制度，形成統籌協調的整體合力。要加強對重大活動城市環境建設和運行保障的綜合協調，圍繞迎接中國共產黨成立100周年、2022年冬奧會等大事、喜事、賽事活動，統籌推進城市環境綜合整治和市容景觀美化布置，優化提升中央政務環境，不斷提升“四個服務”水平。要統籌實施“十四五”時期環境建設和城市管理兩個發展規劃，健全規劃實施機制，加強組織領導、政策支撐、經費投入和能力建設，合理配置資源，形成多元合力，不斷提升規劃實施能力。要健全城市管理和環境建設公眾評價機制，不斷提升城市環境建設管理效率。

（四）加快提升環衛管理能力

《建議》提出，推進垃圾分類和減量化、資源化，加快構建廢舊物資循環利用體系，因地制宜推進農村改廁、生活垃圾分類和污水處理，改善農村人居環境。要緊緊抓住實施《北京市生活垃圾管理條例》這個“龍頭”不放松，深入推進生活垃圾分類全民參與活動，緊盯設桶、盯桶、管桶三個環節，緊盯家庭自主分類主陣地，加強廚余垃圾源頭管理，持續打好生活垃圾分類總體戰，培植垃圾分類新時尚。要推進生活垃圾分類管理規范和技術標準建設，明確快遞行業源頭減量具體措施，大力倡導“光盤行動”，提升垃圾源頭減量和資源處理水平。要繼續加大建筑垃圾違規運輸消納管控，提升建筑垃圾資源化處置能力。要推進垃圾分類和資源回收“兩網”融合，構建多元共治體系，破解垃圾治理難題。要深化“以克論凈”道路清掃保潔標準，完善城市道路塵土殘存量檢測機制，擴大新工藝作業覆蓋范圍，提升城市道路清掃保潔質量。要持續推進“廁所革命”向農村地區深入，實施城鄉統籌管理、融合發展，落實公廁管理標準，提升環衛服務管理水平。

（五）加快提升景觀管控能力

《建議》提出，健全基本公共服務體系，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。城市環境景觀是城市公共服務體系的重要部分，也是人民群眾生活條件改善的重要體現。要適應減量發展、更新保護、提質增效的新要求，推動城市環境由線性整治向區域治理轉變，以長安街和中軸線為軸心，打造大運河、永定河東西對稱，南海子公園、奧森公園南北呼應的城市景觀群，形成“兩軸”城市景觀帶。要深化背街小巷環境精細化分類整治提升，落實“十無”“五好”標準，健全長效管理機制，實現街巷市容整潔、特色鮮明、環境宜居、文明有序。要嚴格落實新修訂的《北京市戶外廣告牌匾標識和標語宣傳品設施設置管理條例》，健全規劃體系，突出重點街區，加強違規治理，打造設置規范、風貌統一、各具特色的城市“金名片”。要強化城市照明體系建設，深化道路照明管理體制改革，理清各級管理職責;優化城市景觀照明體系，提升景觀照明文化品位;推廣智慧燈桿應用，提高環保節能水平。要加強城市道路公共設施治理，突出隔離護欄、隔離墩、電力箱體“三化”（隱形化、小型化、景觀化）、架空線入地等重點，明確責任主體，試行分區分類管理，擴大二維碼管理范圍，提高規范化、精細化、信息化管理水平。

（六）加快提升設施承載能力

《建議》提出，要統籌推進基礎設施建設，加快補齊基礎設施、市政工程、民生保障等領域短板。市政公用設施在城市基礎設施體系中具有至關重要的作用，也是民生福祉的重要保障。要完善地下管廊運營監督管理制度，樹立全生命周期管理理念，健全市區兩級運營監督管理體系，深化規劃、投資、建設、管理銜接協調機制，強化成本核算和管控，完善標準體系和規范，形成“政府主導、社會參與、統籌規劃、同步建設、有償使用、共建共享”監管格局。要完善地下管線綜合協調管理，深化地下管線消隱工程審批制度改革，建立健全適應管線消隱特點的審批制度，構建重點地區、重點路段、重點類型的市政管網消隱改造工作機制，細化地下管線檢查井管理制度體系，實現綜合協調常態化、規范化、標準化。要強化長輸油氣管道保護機制建設，完善“兩級主管、四級保護”管理體制，健全管道保護工作機制和聯動管理機制，強化對威脅管道安全行為的執法處罰力度，提升城市運行安全能力。

（七）加快提升能源供應能力

《建議》提出，推進能源革命，完善能源產供儲銷體系，加快全國干線油氣管道建設，建設智慧能源系統，優化電力生產和輸送通道布局。能源供應是城市“生命線”，涉及千家萬戶和城市安全。要加強能源統籌和互保共保，合理配置能源供給，著力向綠色轉型，提高利用效率。要優化本地電源結構，研究環京直供電源點布局，形成京內京外協同共保供電格局。要優化全市輸變電網架構，加強電力需求側管理，開展虛擬電場建設試點，增強削峰填谷能力，提高供電可靠性。要建立多項多元的燃氣輸配系統，完善陜京輸氣系統，連接中俄東線、海上液化天然氣輸氣通道，建設京津冀地區地下儲氣庫，完善市內LNG儲配站布局，保障城市供氣安全。要優化供熱管網運行，打通斷頭斷點，推進清潔低碳供熱，深化跨區域供熱合作，提升熱網調峰供熱能力。要健全熱電氣常態化聯調聯供機制，保障城市能源系統安全穩定運行。要統籌充電設施合理布局，建設適度規模的換電站，推進氫能汽車加氣站規劃建設，提高運營效率和充電便捷度。

（八）加快提升智能應用能力

《建議》提出，加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平。要推動城市管理領域科技創新，運用大數據、云計算、物聯網、區塊鏈和智能技術，賦能城市管理，推動提質增效。要構建城市運行“一網統管”模式，打造市、區、街三級行業管理平臺，建設“一網統管”數據底座，構建“一基（城市管理綜合數據地基）、一艙（城市管理駕駛艙）、五平臺（城市運行、環境衛生、市政市容、網格管理、城管執法）”的“一網統管”城市管理體系。要運用圖像、視頻等智能化管理手段，構建街道市容環境指標體系，建立城市管理地理信息專題庫。要開展“視頻網格員”新場景應用試點，依托網格化管理平臺，對店外經營、暴露垃圾、無照游商等城市事件進行智能識別取證，納入網格化平臺立案派發處置，實行視頻智能核查結案等全流程管理。要落實大數據行動計劃，推進城市管理大數據平臺、城市網格化管理平臺等綜合管理信息化建設，推動城市運行效能和智能化管理水平不斷提升。

（九）加快提升為民服務能力

《建議》提出，要堅持把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為發展的出發點和落腳點，改善人民生活品質。城市管理與人民群眾的生產生活密切相關，是檢驗貫徹落實以人民為中心發展思想的“試金石”，也是考驗踐行新時代群眾路線、設身處地為民服務的“晴雨表”。要認真踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念。編制規劃計劃，出臺措施辦法，制修訂標準規范，都要心里裝著人民、時刻想著人民、紅利惠著人民，切實維護人民根本利益。要強化黨建引領，加強基層黨組織領導城市治理的能力建設，發揮街道、社區在城市治理中的基礎作用，以及街巷長、小巷管家等志愿隊伍在基層城市管理中的骨干作用，形成多元共治、共建共享的基層城市管理格局。要深化“街巷吹哨、部門報到”接哨響應機制，做到“民有所呼，我有所應”，聞哨而動，接訴即辦，提高響應率、解決率、滿意度。要提倡未訴先辦，運用“視頻網格員”、大數據分析等現代智能技術，感知發現城市管理中出現的問題和短板，及時發出預警，及時消隱解決。

（十）加快提升應急處置能力

《建議》提出，完善國家應急管理體系，提高公共安全保障能力。城市公共設施安全監管和應急處置能力是城市應急管理的重要內容，要切實從思想上高度重視起來，發揮城市公共設施事故應急指揮機構的優勢和作用，健全應急隊伍，編制應急預案，加強應急演練，提高應急處置能力。發揮督查考評作用，健全完善城市管理考評標準和考評體系，推進市、區、街三級考核機制制度化和規范化，建立市級重大城市管理問題督察督辦機制，完善國有公共服務企業行業考評機制。要加強城市生命線“韌性”建設，著眼電力“迎峰度夏”、冬季供暖等實際情況，加強天然氣、電力電源、供熱熱源等應急儲備能力建設，完善供熱供電保障應急備用運行方案，提升應急備用保障能力。要強化城市公共設施應急管理，修訂完善地下管線搶修等行業安全運行應急預案，完善熱電氣聯調聯供機制，完善公共衛生突發事件中的環衛保障特殊措施，提升城市安全運行和應急處置能力。

站在向著全面建設社會主義現代化國家進軍新征程的起點上，更覺肩上責任重大，使命光榮。統籌協調、整體推進首都城市管理工作更高質量地開展，重在打基礎，貴在起好步。我們要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照黨中央確定的“十四五”時期發展目標和2035年遠景目標，認真落實北京市委《關于制定北京市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》，深入分析和把握新發展階段首都城市管理面臨的新形勢、新任務、新要求，正確處理好“都”與“城”、“主”與“副”、“減”與“增”、“堵”與“疏”、“管”與“服”、“情”與“法”的關系，團結一心、開拓創新，勵精圖治、奮力拼搏，為勝利實現第二個百年奮斗目標譜寫首都城市管理的嶄新篇章。

（壓題圖片：北京角樓

北京市城管委宣教中心供圖）

（責任編輯：張斌）