重大突發公共事件中的鄉村社區治理體系研究

張文祥,胡玉浪

(1. 仰恩大學 法學院，福建 泉州 362014; 2. 福建農林大學 公共管理學院，福州350002)

面對鄉村內部結構的變化，在應對重大突發公共事件時，鄉村治理領域的許多問題和短板陸續出現。為此，黨的十九大五中全會提出，“完善共建共治共享的社會治理制度”，“十四五”時期經濟社會發展主要目標包括，“社會治理特別是基層治理水平明顯提高，突發公共事件應急能力顯著增強”[1]。構建多元共治的鄉村治理體系，不但有利于推進鄉村建設行動，還關系到數億村民的幸福感。

一、“多元共治”的鄉村社區治理體系

為了有效克服單一依靠市場或者政府所產生的弊端，多中心治理理論學者認為，應當建立政府、市場、社會三維框架下的“多中心”治理模式，各治理主體相互獨立但又相互聯系，共同承擔公共事務治理的職責[2]。但是多中心治理理論只提供了一個理想模型，并沒有行之有效的治理手段。特別是在應對重大突發公共事件時，時常會出現市場失靈或者政府不當干預現象，因而有必要在法學視角下進一步探究。

(一)鄉村社區治理多元主體類型

目前，我國鄉村治理主體主要包括鄉鎮黨委、政府、村兩委、鄉村社會組織和村民等，這些主體在鄉村社區治理中發揮著不同作用。鄉鎮黨委、政府發揮主導作用，保障村民的自治權。村支部作為村民和政府的溝通橋梁，調解各方利益，促進地方發展。村員會是村民直接參與自治的機構，及時反映本村民情，傳達上級政策。鄉村社會組織是地方治理的積極力量，推動鄉村建設，村民則是鄉村社區治理中最主要的活動者。眾多治理主體形成合力，共同推動著鄉村社區的發展。

(二)重大突發公共事件中的法治化需求

黨的十九大報告指出：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”[3]這是我國長期以來在社會治理實踐中不斷探索、研究得來的結論，也是應對重大突發公共事件的基本要求。鄉村社區治理離不開法治、自治和協商的理念，而在處理重大突發公共事件時表現尤為明顯。在鄉村社區中，一旦暴發類似疫情這種突發事件，自治型主體會自發組成民間組織，主動加入鄉村事務的管理；以新鄉賢為代表的德治型主體會采用捐款捐物、服務保障等方式，發揮在鄉村事務決策上的影響力；鄉鎮黨委、政府和村委會也會采取封村、攔路等嚴厲手段限制外來人員進入本區域。在重大突發公共事件中，各類治理主體都會承擔起責任，主動應對治理問題。但是，由于各類治理主體缺乏應對突發公共事件的專業教育和法治引導，時常又會出現違反法律、背離人性的措施。此外，應對重大突發公共事件時，多元主體之間，各司其職，但不能排除不同治理主體之間存在利益沖突的問題，一旦無法合作協商，遇到利益糾紛時，就必須采用法治方式解決。

二、我國鄉村社區治理的現實困境及其原因

(一)當前鄉村治理面臨的問題

1.地方政府的定位不清

根據我國的相關規定，地方政府的權限涉及社會治理的各個方面，村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發展。鄉鎮政府和村委會在鄉村治理上存在交叉點，主要由鄉鎮政府對村委會提供支持和幫助。然而，應對重大突發公共事件時，容易出現地方政府錯位、越位或者缺位的情況。地方政府的錯位、越位主要表現在原本應當由市場配置資源的領域，地方政府卻運用行政權直接干預，造成市場壟斷或者權力尋租。地方政府缺位則表現在應當由政府提供技術幫助和人才支撐的領域，地方政府卻不作為或者不嚴格履行職責。社會組織作為多元共治的重要一環，卻沒有得到有效的關注和合理的運用，也導致在重大突發公共事件中，地方政府疲于應對，卻作用甚微。

2.村民自治組織的地位缺失

法律是實現村民自治權的有效保障，然而我國現有法律只是規定了村委會的產生、組成以及相應的職能，對村民自治制度的具體落實并沒有設置細化的條款。“一旦日常生活中各種必需的事情不再對群體的存在構成無形的約束，民主就會消失；個體在群體中喪失了責任感，因而群體感情的狂暴程度也會增加。”[4]因而會出現部分村委會攔路設卡，村民阻礙和干擾正常防疫工作的情形。同時，在緊急情況下，鄉鎮政府所采取的直接干預方式，會侵犯或者變相支配村委會的自治權。此類行為可以一時解決管理問題，卻導致村民的自治權無法實現，甚至越權行政。而法律對鄉鎮政府干預村民自治的行為沒有其他明確的解決方案，村民自治權救濟途徑也就成了一大難題。

3.鄉村社會組織的影響力漸弱

以德高望重的長輩和離退休干部職工為代表的新鄉賢群體構成鄉村社會組織力量，鄉村社會組織運用村規民約、道德禮俗對鄉村社區治理工作產生重要影響。村規民約的有效運行，實現了社會契約所追求的效果，即“創建一種能以全部共同的力量來維護和保障每個結合者的人身和財產的結合形式，使每個人在這種結合形式下與全體相聯合的人所服從的只不過是他本人，而且同以往一樣的自由”[5]19。但是，現今鄉村的傳統文化被大部分村民遺忘，村民的精神信仰發生改變。由于大部分鄉賢之前的權威已不復存在，或者因思想跟不上時代發展的潮流，鄉賢對村務管理作用被大家忽視。同時，在鄉村治理過程中，村規民約的重要性被削弱，對村民的影響也愈發不明顯。在應對重大突發公共事件時，鄉村社會組織無法采用傳統方式有效地緩解村民之間的矛盾，解決糾紛也難上加難。

4.村民認知水平不高

在一些邊遠的農村，受當地經濟水平和地理位置的影響，法治宣傳部門和教育機構極少，普法活動開展較難。筆者通過走訪泉州下轄基層司法所和村委會，與當地村民深入交談，發現部分村民因沒接受過文化教育，法律意識淡薄，對法治理念理解不深，更多地認為倫理道德高于法律。同時，有的村民認為法律不會保障自己的權益，遇到侵害時不會選擇通過法律來解決問題。還有一些村民在運用法律手段來解決問題時，會通過歪門邪道的方式尋找關系，從而對別人進行壓制，這就會出現對法律的效能感提升的同時，對法律制度的負面評價也不斷增加的局面，削弱了對法治權威的信仰[6]。

(二)當前鄉村治理面臨問題的原因分析

1.鄉村經濟發展滯后

當前，我國部分鄉村經濟水平仍舊較低，生活水平質量不高，當物質資源出現匱乏的困境時，村民們只會去解決生活物資問題，自然不會有意愿去參與鄉村建設，也就缺少了積極性。同時，更多的村民涌入城市謀求發展或者安家就業，由于遠離原住所，對鄉村建設就開始持冷漠或者旁觀的態度。這也導致留在鄉村的往往是文化素質不高、民主意識淡薄的農民群體，而鄉村政治精英嚴重流失。目前，部分鄉村的治理體系還不能有效地平衡政府、市場和社會之間的不同角色，出現了多元共治主體結構存在失衡、功能混亂等問題，這些也會導致鄉村治理結構出現離散后果，影響鄉村治理體系的發展。

2.鄉村治理內在缺陷

費孝通先生將鄉土社會的治理模式概括成兩個方面，即禮治和法治。禮治依靠社會所積累的經驗，以傳統應對生活問題；法治是面對環境變化時，保障大家在規定的辦法下合作應對共同問題[7]84-87。在鄉村治理過程中，不僅需要法律政策約束，還需要用鄉村習俗、道德文化等加以輔助。道德規范在鄉村治理中主要發揮的是輔導性作用，在遇到社區治理沖突時，它通過輿論、感化和自醒的方式來解決糾紛。但是，在現實生活中，大部分鄉村都存在不良風氣，如出現奢靡攀比、聚眾賭博等現象。對村民的思想道德教育效果并不明顯，整個鄉村的思想文化處于低迷狀態。立法工作之難，不難在它必須建立的東西，而更多的是難在它必須摧毀的東西；成功的事例之所以如此稀少，是由于很難找到能與社會的需要相結合的自然的淳樸民風[5]57。由此，村民自我道德約束力會逐漸下降，不再積極主動地參與村情事務，進而影響鄉村社區治理體系建設。

3.鄉村自治意識薄弱

由于受傳統文化影響，部分村民的思想觀念還未轉變，不能與時俱進地看待問題。對于鄉村治理事務，這些村民沒有主動爭取自己利益，文化水平或者法治觀念不高，導致自治能力不足。意識上的缺失，直接引發當前部分鄉村在應對突發事件時不管不顧或者偏軌走樣的情形，并致使村民行使自治權困難重重。鄉村內部治理機制不能良性互動，鄉村自治意識薄弱，也最終影響了鄉村治理的效果。

三、鄉村社區治理方式的轉變

社會科學家往往把社會活動劃分為三大領域和三個部門，即主要在政治活動領域的公共部門或者政府組織；主要在經濟活動領域的營利部門或私人組織；主要在社會活動領域的非營利性組織[8]29。長期以來，公共組織是鄉村社區治理過程中的管理者和服務者，但是隨著組織理論的發展，鄉村社區治理方式也逐漸發生變化。

(一)單一走向多元

古典組織理論中，強調對權威命令的服從和通過授權方式設置各級部門明確的職責職權。服從權威和明確的職權劃分造成了公共組織獨力承擔社區治理職能的現象。落實到鄉村社區治理當中，強調基層政府主導社區治理的事務，村民委員會和村黨支部發揮自我管理、自我教育、自我服務職責；公共組織通過行政命令的方式指揮鄉村建設發展；社區內部公共組織也遵循上下級垂直領導關系，并且排除了私人組織或者非營利性組織參與鄉村治理的可能性。但是隨著社區的發展，公共組織無法完成治理過程中的許多事務，反而需要私人組織或者非營利性組織共同完成，公共組織的權威性被削弱，多元治理模式應運而生。多元治理模式下強調充分發揮其他社會組織的力量，授予社區內不同組織共同參與社區治理的權力。并且，社區各組織之間良性互動，在協調溝通中構建網絡治理框架。

(二)命令轉向合作

傳統的科層制管理體系強調權力自上而下的分配，下級權力來自上級權力，并且下級應當服從上級，上級通過命令的方式管理社區。現代治理理念在于“善治”，主張建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，并認為政府與社會力量通過面對面的合作方式組成網狀管理系統[8]59。在合作網絡管理中，下級權力不再來自上級機關，政府和其他社會主體也是平等關系。由于各類組織需要通過合作的方式實現治理，公共組織開始分享手中的權力，私人組織和非營利性組織主動參與治理的領域也不斷擴大。社區治理不再強調政府統治下的命令服從，而是公共組織指導下的協商合作。在協商中形成共識，并在合作中維護公共利益、推動社區發展。

(三)從封閉到開放

傳統社會是穩定、熟人社會，鄉村內部的習俗傳統可以有效地管理本地區事務。鄉賢長老可以處理社區內部的絕大多數事務，除非出現重大刑事案件，地方政府不介入鄉村社會的運轉。鄉賢長老運用“鄉飲”制度，不僅能樹立道德模范，還能解決鄰里糾紛。因此，公共組織和鄉村自治組織可以在各自領域內發揮著管理職能。但是現代社會是流動、高效運轉的社會，社區內部的鄉規民約不再發揮實質作用。由于社區人員的松散關系，傳統的幫扶、互信情感逐漸淡化；外鄉人員的融入，也使得鄉村社區從封閉領域走向開放空間，傳統的強制或者德治措施也開始露出弊端。另外一方面，公共組織為了應對不斷變化的治理環境，需要保持放開的狀態，在持續不斷的變革當中，提高自己的治理能力。傳統的官僚制無法應對新時期的各種治理難題，只有在開放的思維中引入新治理主體、新治理模式才能不斷促進社區的發展。

四、健全鄉村社區治理體系

針對鄉村社區治理存在的問題，結合我國鄉村具體情況，可以通過提升鄉村立法水平、加強村民自治權、培育治理主體、重塑鄉村文化的措施，構建鄉村社區治理體系。

(一)提升立法水平

加強鄉村社區立法工作，制定相應的法律制度，應當注重法律體系內部關系。特別是在制定應對重大突發公共事件的法律時，不能照搬照抄國外經驗，應根據我國國情和鄉村的實際情況，制定符合村民合法權益、貼近意愿、操作性強的鄉村法律法規。“真正得到有效貫徹執行的法律，往往是那些與通行的習慣慣例相一致或者相近的規定；一個傳統和慣例使人們的行為在很大程度上都可預期的社會中，國家的強制力可以降低到最低限度。”[9]因此，我們需要注意以下問題：一是處理好立法和村規民約之間的關系，發揮村規民約的實用價值，村規民約在執行中應起到推力作用而不是成為立法的障礙；二是要在立法觀念上平等、公正地對待農民，要考慮到農民的切身利益，解決好基層矛盾問題；三是要重視法律程序化價值，確保行使法律手段解決問題時，有法可依又合乎情理。

(二)加強村民自治權

應對重大突發公共事件時，村民自治權應當得到保障和引導。首先，《村民自治組織法》作為唯一一部規范村民管理公共事務的專門性法律，最高立法機關應關注鄉村新的實際情況進行修改，以保障村民自治機制的有效運行。其次，充分發揮村委會和村民的職能，一方面完善群眾監督，村民監督是最直接有效的村務監督方式，可以利用村民大會、公告欄等方式全面地公開村務信息，讓村民獲得知情權；另一方面完善專職監督，基層政府應該落實村干部監督制度，特別是鄉村社區治理中的腐敗問題，應該嚴厲打擊，加強內部監督，建立公平公正的治理制度。再次，行政權在村民自治的運行中應該注意自身的權限，要在法律規定的范圍之內，不能超越法治的限度。鄉鎮政府要尊重村委會在自治范圍內處理事務的主體地位和自治權力，對鄉村活動予以支持。最后，防止行政權的過度干預，健全救濟機制，用法律手段保障農民的切身利益。如建立鄉村公共法律平臺，通過完善法律服務體系，讓更多鄉土法律人才參與其中，從而解決村民自治問題；或者在鄉村配備法律顧問，讓村民在交流中學習法律知識，并學會行使自治權的方式。

(三)培育治理主體

在鄉村社區建設中，培育各類治理主體至關重要。首先，需要提高村民的主體意識。通過各類宣傳教育手段，讓各類治理主體隨時隨地受到政策法律的熏陶，并轉變傳統觀念，在應對重大突發公共事件時不再排斥法律。其次，發揮關鍵主體的作用。鄉鎮政府在重大突發公共事件中始終發揮著引領和組織的角色，因此要有針對性地提高鄉鎮干部的法治意識，培養其應對突發事件的能力。再次，發揮主流宣傳媒體的作用。如通過微博客戶端、微信公眾號、鄉村廣播等方式大力宣傳法律知識，并通過宣傳多種渠道的法律服務平臺，讓村民有更多途徑去尋求幫助，從而解決農民“訴訟難”“厭訴”等問題。復次，鄉村社會組織可以開展創新性普法和弘揚道德活動，通過以案說法和樹立鄉村道德模范的方式，使法律知識和道德理念深入人心，讓村民切實感受到投身鄉村社區治理的重要意義。最后，健全基層司法機構。填補各個鄉村地區的司法資源，完善基礎設施；同時加強司法工作人員的法律素養以及專業能力，提高基層人員的工資待遇，開展專業知識培訓活動，更好地解決基層矛盾糾紛。

(四)重塑鄉村文化

凡是被社會不成問題加以接受的規范，是文化性的，文化的基礎必須是同意的，但文化對社會的新分子是強制的，是一種教化過程[7]10。現代社會是流動的社會，文化也不穩定，傳統的教化方式對現代社區治理并不能完全發揮作用。但在重大突發事件當中，社會合作的領域擴大。社區居民更同意讓渡自己的權力，并主動加入社區治理當中，因而需要重新重視教化的作用。另一方面，穩定社會關系的力量在于了解，依靠社區文化教育，可以打造社區成員之間相互溝通的橋梁，加深社區成員親密程度。濃厚的鄉村社區文化還能強化村民對鄉村社區的歸屬感，增加居民對鄉村文化的認同感，重塑鄉村社區內部凝聚力。具體而言，可以通過建造鄉村文化紀念館、學習鄉賢名士的先進事跡、弘揚傳統文化等方式，喚起社區成員的“鄉愁”和參與鄉村社區治理的熱情。

五、結語

在全面依法治國戰略下，應對重大突發公共事件時，要始終堅持在法治的軌道上。目前，我國鄉村社區治理體系尚不健全，制定相關措施時，不能照搬域外地區的相關經驗，應當注重結合我國的基本國情以及鄉村具體情況。我國社會治理的根基在于基層，探究鄉村社區治理的完善措施，不僅是鄉村實現治理有效的一個組成部分，也是鄉村社區處理重大突發公共事件時的一個重要環節。