北京市利用集體土地建設租賃住房探析

文/北京工業大學建筑與城市規劃學院 張 建 靳 松

0 引言

在《2009年國務院政府工作報告》中提出大力發展公共租賃住房意見后，完善租賃住房市場的政策不斷推出。在全國范圍中，2010年6月七部委聯合出臺《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保〔2010〕87號），將各地公租房建設納入年度土地供應計劃予以重點保障。2012年5月28日，住房和城鄉建設部發布的《公共租賃住房管理辦法》指出要加強公租房管理，規范運營與使用制度。2013年住建部、財政部、發改委聯合公布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》（建保〔2013〕178號），將廉租房納入公共租賃住房體系，并于2014年在各地實現公租房與廉租房并軌運行。2017年8月由原國土資源部、住房和城鄉建設部印發的《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（國土資發〔2017〕100號）允許包括北京在內住房供需矛盾較大的13個城市在符合規劃要求的存量集體建設用地上建設運營集體租賃住房。該方案首次明確規定可利用集體土地建設租賃住房，為北京市集體租賃住房的建設奠定基礎。

1 北京市集體土地建設租賃住房的意義

1.1 有利于健全北京城鎮居民住房體系，維護住房市場穩定

當前，北京市住房“購”大于“租”的現象普遍，住房租賃市場滯后，利用集體土地建設租賃住房補充住房租賃市場，對完善北京市“租購并舉”的住房體系意義重大。此外，北京市早期形成的城鎮住房保障體系保障范圍小，申請保障住房的條件嚴格，導致部分人群既未達到申請廉租房的政策要求，也無購買經濟適用房的能力，形成游離于住房保障體系之外的“夾心層”人群。2009年提出大力發展公租房以前，根據《北京統計年鑒2010》和中國指數研究院《2009年中國主要城市住房交易年報》的相關數據，推測2009年北京市“夾心層”人群占全部居民家庭總戶數的43.08%，保障性住房體系存在漏洞，“夾心層”人群住房困難。截至2019年底北京市享有最低生活保障人數仍有10.2萬，其中包括6.5萬城市居民和3.7萬農村居民，該類人群住房問題嚴重。利用集體建設用地發展租賃住房可解決該部分人群住房問題，對維護北京市城鎮住房市場的穩定至關重要。

1.2 有利于盤活集體建設用地的土地活力，促進城鄉融合發展

隨著北京市城市化進程推進，農村地區的邊界不斷縮小，因城市擁有比農村地區更完善的配套政策服務設施，導致大量人口涌入城市，農村地區人口流失、集體土地上企業閑置、土地“空心化”等問題嚴重。因其閑置的集體土地無法參與市場化配置，使村集體的既有利益受到損失，按照傳統的“國有征收、補償出讓”土地征收政策，易使村集體組織失去土地的所有權。利用集體土地建設租賃住房，無需通過土地征收就可改變土地的使用性質，所有權仍為村集體所有，可避免政府征收土地改變集體土地性質。同時，房屋租賃吸引人口，能為周邊產業提供部分勞動力，所得的租金又能為村集體提供一份穩定長久的收入，有利于提高村民的積極性，對盤活土地活力意義重大。

1.3 有利于北京集體建設用地碎片化發展，優化城鎮空間結構

北京市集體產業用地存在數量龐大、利用率低等問題，在2015年提出的北京市“十三五”規劃綱要和最新編制的《北京市城市總體規劃（2016—2035年）》都明確規定“集體建設用地減量，鄉鎮集體產業要通過‘拆五占一’的減量標準騰退產業用地，控制集體土地上產業用地的占地規模和建筑規模，提高產業用地利用效率”的要求。通過該政策“還建”的集體產業用地在面積上只有原先的20%，因大多處于鄉鎮區域交通條件較好的位置，導致部分鄉鎮產業用地在空間上存在“碎片化”，出現用地面積較小、不適合較大規模企業發展的現象。租賃住房的建設需要優越的區位、交通條件，同時其自身特性又能很好的適用不同面積的地塊。利用集體土地建設租賃住房滿足北京地區鄉鎮產業發展的需要，有利于優化北京市城鎮產業用地的空間結構。

2 北京市集體土地建設租賃住房現狀

北京市集體租賃住房的發展包括2009—2017年的早期探索時期和2017年至今的穩步推進時期2個階段，經歷了從“自我探索”到“整體推進”的過程。自2009年政府工作報告中提出要求大力發展公共租賃住房以來，北京市利用集體土地建設租賃住房建設排上日程，截至2016年底開展了包括朝陽區平房鄉在內的5個試點建設工作。2017年11月16日，北京市規劃國土委和住建委聯合印發《關于進一步加強利用集體土地建設租賃住房工作的有關意見》（市規劃國土發〔2017〕376號）（以下簡稱《有關意見》）確定朝陽區十八里店鄉西直河集體租賃房項目等17個地塊的租賃住房建設，預計未來5年內供應1000m2集體土地用于發展租賃住房，住房供應量每年約8萬套。

2.1 鄉鎮自我探索時期集體土地建設租賃住房現狀

《2009年國務院政府工作報告》中提出大力發展公共租賃住房后，海淀區唐家嶺、朝陽區平房鄉、溫泉鄉351、昌平區北七家4個鄉鎮內的5個地塊開始集體土地上租賃住房的探索。該集體租賃住房項目主要分布在重點產業功能區周邊，具有大量且穩定的租賃需求（見表1）。

表1 早期探索時期北京各集體租賃住房項目區位條件

該階段建設資金由村集體自籌，建成后只允許對外出租，不能出售，各鄉鎮也設“綠色通道”助推項目順利進行。初期因建設需求強烈，建設量適中，通過土地征收積累了大量的補償資金，需要尋求實現資產增值的投資渠道，建設過程較順利。隨著一批項目的完工，建設工程不斷擴大，其政策遺留和配套設施問題凸顯。一方面因集體租賃住房的建設無明確條文規定，建設手續不完備，存在部分違法占地現象，導致項目無法通過相關部分的審批且實施主體面臨相應的法律風險；另一方面因集體租賃住房的規劃建設缺乏與之相對應的上位規劃，導致項目建成后存在供水、供電無法正常運行等市政問題，實施主體未敷設相應市政管網的權力，相關部分無與之對應的政策，集體租賃住房入住率無法保證，村集體面臨嚴重的經濟問題。

2.2 穩步推進時期集體土地建設租賃住房現狀

2017年《有關意見》提出后，利用集體土地建設租賃住房的項目首次有了明文規定，北京市集體租賃住房建設開始全面推進。同年北京市政府批復《北京市鄉鎮統籌利用集體產業用地試點工作方案》，由北京市規市委組織，全市各區選擇1個鄉鎮，按照“拆五占一”和“拆二建一”標準，開展統籌利用集體產業用地試點工作，該試點方案中涉及集體租賃住房項目的鄉鎮包括北七家鎮和高句麗營鎮，該試點地區外涉及集體租賃住房項目的鄉鎮包括于家務鄉、十八里店鄉、青云店鎮、馬駒橋鎮和宋莊鎮（見表2）。

表2 穩步推進時期集體租賃住房建設現狀

多數鄉鎮將交通、區位條件較好的地塊用于發展租賃住房，其服務人群也多為周邊工作人員，但大多因審批過程中出現問題導致項目停留在方案研究階段。以北京某鎮試點為例，具體說明“一區一鎮”試點鄉鎮中集體租賃住房的建設現狀（見表3）。該試點因地理位置特殊，有較多的規劃管控限制。初版集體租賃住房的規劃方案將產業用地布局在4個地塊內，全部位于鄉鎮集中建設區外，其中3塊地用于發展集體租賃住房。該地塊面積占全鎮產業用地的1/2以上，區位選擇于主要發展軸兩側，交通便利，條件較優越，且建設適宜程度較高，便于吸引人口入住，利于租賃住房的長久發展。但由于相關規劃管控要求的限制，導致只有地塊3的方案通過審批，可進行建設，其他地塊的控規雖已編制，但因集體租賃住房配套政策的缺失和滯后，使鄉鎮政府缺少建設項目的操作依據和實施路徑，項目推進頻頻受阻。此外，集體租賃住房建設需通過多部門審批，事權劃分不明晰導致各部門在項目編制審批時自成體系，項目進程變緩。

表3 某試點鎮統籌利用產業用地地塊詳情

2.3 “大興試點”集體土地建設租賃住房現狀

“大興試點”是2015年全國人大常委會授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）開展的集體建設用地使用制度改革工作，大興區政府組織編制了《大興區集體經營性建設用地試點規劃研究》（以下簡稱《試點》），并提出“問題導向、統籌兼顧、規劃先行、成本控制、農民主體、市場運作”的6項原則。在該《試點》運作的推進下，大興區開始集體租賃住房建設的探索。2017年12月，瀛海鎮和黃村鎮先后推出5塊集體建設用地租賃住房地塊，其中4塊地為協議出讓，1塊地為土地作價入股。青云店鎮推出4塊集體建設租賃住房項目地塊，并取得入市規劃條件，完成相關市政專項規劃編制，拿到市政府關于用地批復。目前，4個地塊正同步推進土地流轉、供減掛測繪、地價評估報告編制工作，待完成土地流轉后辦理土地使用權證。截至目前，大興區有7塊集體建設用地租賃住房地塊已成交，但只有西紅門鎮的魯能領寓項目拿到施工許可證。預計建成后總建筑面積11.7萬m2，建筑密度約20%，綠地率可達30%，居住條件適宜。大興地區由于產業統籌利用從區級層面開始，其項目審批較其他試點地區快，相較以上兩種情況，“大興試點”地區集體租賃住房建設處問題較少且項目推進最快。

3 北京市集體土地建設租賃住房問題探索

自2017年利用集體建設用地建設租賃住房的政策提出后，集體租賃住房的建設得到北京市各鄉鎮的積極響應。目前，北京市各鄉鎮集體租賃住房相關建設不足，對現存問題進行梳理，發現其主要包括3個方面。

3.1 相關配套文件容錯率不足，文件銜接程序繁雜

北京市早期探索集體租賃住房的鄉鎮因建設時間倉促，無科學合理的實施路徑，建成后的租賃住房手續不完善及部分建設占用耕地的現象普遍。當時因手續不完備，既未安排新增建設用地和農用地專用指標，又未實施耕地占補平衡，建設過程存在違法用地現象，在建成后項目無法通過自然資源部和發改委的審批使得項目處于閑置狀態，在2017年正式印發的《試點方案》中也未對該情況作出相應的政策指導，導致早期建設的項目仍不能通過相關部門審批，項目被擱置，相關實施主體面臨法律風險。北京市近些年探索的租賃住房大多處于方案探索階段，雖大部分鄉鎮早已敲定規劃方案，但因政策指導不明晰，未具體到各審批部門的分工，導致方案審批過程中各部門存在交叉管理的情況，拖慢手續辦理進度，影響項目的后續建設實施工作。

3.2 配套文件存在漏洞，市政公服設施配置不完善

因住宅屬性的特質，集體租賃住房建設需配套設施的支撐，相關公共服務設施和市政基礎設施的配置完善程度直接影響集體租賃住房的入住率。集體租賃住房項目由發改委立項，但發改委對其他集體產業項目尚未有立項依據，且北京市相關文件未對配套設施的建設規范要求和建設實施主體作出詳細說明，導致在已完工的集體租賃住房項目中配套設施方面不達標，無法滿足居民日常的生活需求，入住居民人數不斷減少，村集體利益受到損失。朝陽區十八里店鄉西直河集體租賃住房項目目前處于建設階段，基地周邊全部為空地，市政設施條件相對落后，項目建成仍需補充大量市政公服設施。但集體租賃住房的土地性質為集體土地，相關職能部門未在集體土地上鋪設市政設施的政策依據，企業本身又無鋪設市政設施的資質，導致項目推進過程中區域內的水、氣、電等市政管網無法與周邊國有土地上的市政管網工程有效對接，供水、供氣、供電等方面存在問題，預期該地區新建的集體租賃住房使用率將會受到影響，導致住房出現“空心化”現象。

3.3 集體租賃住房標準限制與人群實際需求相悖

為促進公租房的建設和管理，北京住房和城鄉建設委員會同多部門于2010年編制《北京市公共租賃住房建設技術導則》(以下簡稱《技術導則》)，對租賃住房包括套型面積、供水、供電在內的相關內容進行限制要求和設計說明，集體租賃住房建設也參照該《技術導則》（見表4）。以套型設計面積為例，《技術導則》規定，租賃住房的套型設計分單居套型、小套型、中套型和大套型4類，最大面積控制在60m2以下。集體租賃住房作為集體產業配套服務設施，使用情況通常與周邊企業工作人員的生活需求相關,“一刀切”的政策要求不利于租賃住房的高效、穩定發展，導致部分集體租賃房閑置。例如，昌平區北七家鎮統籌利用集體產業用地方案中，集體租賃住房作為高精尖科技創新企業未來科學城的住房配套設施，其住房使用面積需求遠大于60m2，需求面積大于供給面積成為該地區租賃住房閑置的重要原因之一。

表4 公共租賃住房各套型使用面積

4 優化改進策略

4.1 完善集體租賃住房配套政策，強化政府部門監督工作

在利用集體建設用地建設租賃住房時要考慮規劃先行，統籌處理好該區域及周邊地區的整體發展，對整個地區的租賃房布局模式、人口預測、市政公服配套設施等方面制定合理的規劃。還需考慮新出臺政策是否與之前的政策矛盾，對因政策導致出現歷史遺留問題的項目給予相應補償，后出臺的政策應考慮到舊政策的相關內容，避免出現前后矛盾。在項目方案編制和建設實施過程中，應強化各相關部門在建設過程中的監督作用。集體租賃住房建設相關事項應由有建筑資質的相關單位編制實施。相應市政、公服等配套設施的建設應通過合理的預測，制定符合建設地區人群使用情況的方案，同時也應符合該地區的政策要求，相關監管部門在整個建設過程中應對各建設項目的質量安全進行監督管理。

4.2 制定針對集體租賃住房導則，滿足各類人群住房需求

目前沒有專門針對集體租賃住房的設計導則，在項目審批過程時完全參照住宅標準但集體租賃住房受眾面較廣，故租戶在選擇租賃住房時會結合自身習慣和條件選擇適合自己性價比較高的房屋。建議制定針對集體租賃住房的設計導則，放寬審批條件，增加設計類型，可針對同一租賃住房項目劃分不同類型的建設標準，部分房屋滿足住宅標準，部分房屋只需滿足公寓標準即可，使不同人群可以根據實際情況找到更適合自身條件的租賃住房。一方面可保證開發商、租戶和村鎮三方之間各求所需，滿足各方實際需求；另一方面也能在一定程度上保障租賃住房項目建成后住宅入住率，在當前北京市集體經營性建設用地資源緊缺的條件下盡量節約用地，保證用地效率。

4.3 改建部分現有村鎮自建房屋，節約建設成本

北京市部分村莊存在村民自建或鄉鎮政府統一建設的房屋，其中部分因建設環境差、戶型設計不合理或手續審批方面存在問題，人員入住率較低，存在被拆除的可能性。鄉鎮利用集體土地建設租賃住房時可考慮與第三方單位合作對這些房屋進行升級改建。新改造的房屋需滿足租賃住房的各項建設標準，同時解決先前存在的住房隱患。既可合理利用村莊現有資源，減少鄉鎮集體土地的浪費，達到集體租賃住房項目的探索建設，又可減少房屋拆除所需要的成本，因沒有拆建、談判、等待等繁雜的程序，開發成本低于拆除重建，減少建設資金的回籠時間。北京市大興區某村莊因早期遷址由政府負責自建一批統建樓，目前大部分用于外來人員租賃使用。此批統建樓，按人均每戶80m2的規模共建造6棟，套型和環境都優于其他民宅，為滿足人員租賃住房的需求可將該類房屋重新進行改造用于租賃住房的使用，既節約拆除重建房屋的成本，又減少租賃住房的建造時間。

5 結語

利用集體土地建設租賃住房是未來住房體系發展的必然趨勢，當前集體租賃住房的發展仍處于初期探索時期。研究通過對北京市集體土地發展租賃住房的案例進行實地調查分析，總結現有集體租賃住房存在的問題并提出針對性的解決措施。未來關于該方面的探索研究應重點關注全鎮域統籌模式和合理開發利用方面，以期更好建構我國住房制度體系。