探索從“生地”到“熟地”的土地儲備做地集成優化

司明瑛

摘要：為降低城市基礎設施建設高速發展帶來的資金需求壓力，各地主要通過銀行貸款、發行債券、融資租賃等多種途徑進行融資，也積極探索了股權融資以及PPP等新融資模式。城市基礎設施具有顯著的外部性特征，因此采取適當方式獲取城市基礎設施建設帶來的土地增值收益，用以彌補建設投資成為城市政府的現實選擇之一。

關鍵詞：土地儲備;做地集成;優化

引言

隨著我國城市化進程、要素市場化配置改革的不斷深入，土地及土地儲備備受關注，故推動我國土地儲備管理體系高質量發展成為現實需求。

1土地收購

政府部門通過收儲分散在城市內部土地，開展土地的招拍掛來出讓土地，由專門的機構來負責尋找土地，對城市內城市城中村開發建設區域來做好一級的土地整理。各部門給予土地所有權一定的經濟補償，來獲取土地資源，在儲備土地的角度上來講，當前大城市土地的儲備來源多數是城市郊區地區，而且這些地區都是農用地，在未來城市擴張件時，這些土地就會被應用于公共設施的建設。政府部門及時地收儲土地，為未來的城市開發建設提供更多的土地資源。政府以公平價格來購買土地，獲得土地的使用權，國家對于儲備土地的低價補償，會根據現有土地使用價值和位置，土地市場價值和凍結時的土地價格來做出補償測算。以目前土地使用價值和凍結價格來儲備土地，地區土地價格影響要比市價補償更大。地方政府部門籌集資金，來購置土地是整個土儲工作的關鍵，資金來源于政府部門的稅收財政撥款、政府貸款，還有部分銀行貸款，及國開行發行的貸款。另外，利用土儲機構內部出售和出租的土地收入，來爭購部分新的土地資源。

2土地定向儲備機制分析

土地定向儲備的運行機制是將基礎設施建設和土地儲備兩種職責，也就是將受建設影響的地塊與該項目進行捆綁，由城市土地儲備中心委托儲備主體（應具有相應資質，通常為項目建設責任主體如地鐵公司）對選定地塊進行整理儲備。經土地儲備中心查驗符合標準后，將該土地移交給市土地交易中心依據相關規定辦理出讓，收益全部上繳財政部門。財政部門核算確認后將該部分土地凈收益撥付給該主體，用于維持項目資金平衡。《關于我市重大基礎設施建設項目利用土地儲備籌融資工作的意見》提出了明確的實施原則，即政府主導、市場運作、規范操作、總體平衡。依據土地定向儲備模式含義，其機制可以定義為前期準備、建設、上市交易和資金返還四個階段。在該模式運行機制下，建設項目能夠較好地實現資金有效運轉。從儲備主體（即項目責任主體）角度看，土地定向儲備模式給予其土地儲備權限，使其從城市基建領域深入至土地一級開發領域，擴展了社會資本的運轉范圍;從政府角度看，不僅可以緩解對基礎設施資金的投入壓力，還可以使年度間財政支出更加穩定。在建設實施上，土地定向儲備模式能為儲備主體和政府帶來雙贏。

3從“生地”到“熟地”的土地儲備做地集成優化

國土空間是一個物理空間概念，是一個包括土地、水、礦產、生態、社會經濟等不同資源要素的地理空間，既是自然資源依附的載體，也是開發建設的物質基礎。從學界研究達成的共識來看，國土空間既是載體也是資源。如何更好地利用好這一地理空間、提高利用效率、優化資源的空間配置，是者和規劃實踐者們關注和探求的重點，做好空間規劃是關鍵。“空間規劃”來源于西方“spatialplanning”一詞，國外各個機構對此概念有不同的定義，概而言之就是將空間規劃看成是協同空間發展、整合目標、對空間要素進行綜合或專項安排的技術手段和政策方法。空間規劃是根據國民經濟和社會發展的總體方向與目標要求，按照規定程序制定的涉及國土空間合理布局和開發利用方向的戰略、規劃或政策。空間規劃從內容上包括了資源綜合利用、生產力總體布局、國土綜合整治、環境綜合保護等。從規劃的目的來看，就是要優化空間開發格局、規范空間開發秩序、提升空間開發效率、實施空間開發管制。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在生態文明制度建設篇章中首次提出“建立空間規劃體系”概念。從理論上看，空間規劃體系是工業化和城鎮化發展到一定階段的結果，是為了提升國家和地區競爭力、促進可持續發展，協調原有各類、各級空間性規劃的矛盾沖突，以及理順部門規劃之間的關系，由不同地域層級空間規劃構成的空間規劃系統。理想化的空間布局規劃體系應該是縱向相互銜接、橫向相互協調的。黨的十八屆五中全會首次提出“空間治理”概念，由空間規劃轉向空間治理，這標志著我國面向社會主義現代化國家戰略目標建設的空間治理要求，國土空間治理構成了國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

3.1落實閑置土地的清查工作開展

由于當前房地產行業的發展十分蓬勃，而且利益空間較大，這就會導致很多開發商以及個人會受利益的驅使來對土地資源進行占用，但是此種占用往往又具備著合理性，這就會使得這種閑置土地無法被及時開發，從而產生土地資源出現閑置。對此，為了保證土地資源能夠發揮出真正的價值，則必須要通過我國政府相關部門來開展對土地的調查工作，對閑置土地進行全面清查，從而實現對房地產經濟的有效管理和控制，通過對土地資源的全面應用和開發來確保降低投機取巧行為的出現，促進房地產經濟的平穩發展。

3.2完善鄉村擔保物評估和流轉體系

與國有土地、房產相比，農村集體土地、房產抵押物的流通性較差，處置難度往往較大，進而導致金融機構在選擇該類抵押物時更趨審慎，在價值評估時更為保守。后續應建立農村產權價值評估機制，推動當地政府負責制定并公布本區域內各類涉土抵質押物的基準價格和最低保護價，發展農村產權價值評估中介組織，成立獨立的第三方價值評估機構，由其根據市場情況提供客觀的價值評估結果。同時，建立農村產權流轉交易市場及配套設施，完善農村產權流轉平臺，推動農村產權規范化、市場化交易，為金融機構抵押物處置提供相應基礎和保障。

3.3開創“做地一張圖”，實現“做地”要素精細化管理

對于地上情況，將每宗地涉及的房屋、花木、溝渠、電線桿、周邊配套道路等做地要素，采用無人機正射投影方式呈現在“一張圖”上，并提供給實施主體，基層反饋該圖要素全、標準清，做地指導性強。對于地下管線，采用“公告+調取+復核”模式，刊登地下設施登記公告，調取地塊管線審批信息，復核管線權屬單位意見，并實施管線的廢棄或遷改。

3.4完善政府債券項目儲備流程

一是完善第三方評估報告（財務報告、法律意見書）機制，通過政府購買服務的形式，建立會計師事務所或律師事務所第三方機構庫，吸引更多的優質第三方機構參與到債券發行工作中來。形成規模效應，降低費用，提高“兩案一書”的編制質量，提高發債效率;二是按照“資金跟著項目走”原則，充分了解宏觀調控和行業政策走向，及時與相關部門溝通協調，協同發改、行業主管部門做好債券項目篩選工作，盡可能多儲備優質項目，為項目申報留有余地。

結束語

“三個計劃”是年度內計劃出讓、收儲和實施“做地”的經營性土地數量及土地的位置、用途、土地規劃利用條件等內容的總稱。其中，列入出讓計劃的地塊是年度內計劃安排出讓的;列入收儲計劃的地塊是年度內可以完成“做地”，為下一年度土地供應做準備的;列入“做地”計劃的地塊是已取得控規批復，并在年度內啟動或繼續實施“做地”、原則上為今后5年土地供應做準備的。

參考文獻

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