建設項目統一建筑面積計算口徑的思考與實踐

侯惟原 趙榮軍

摘要：建筑面積作為一個技術經濟指標廣泛使用于建設工程項目中各個階段，直接關系著各項社會生產活動的順利進行。然而，當前建筑面積的計算執行著不同的標準，二者的差異性不僅對不同行政管理部門間的決策造成一定困擾，還容易引起企業對項目建設理解的矛盾，不利于項目的科學有效管理。因此，統一建筑面積的計算口徑，對于破解建設項目管理中的難題具有重要現實意義。從當前建設項目管理領域涉及的兩套建筑面積計算標準分析出發，剖析兩套標準對行政審批管理的影響，并結合近年來機構改革情況，介紹南京市在統一建筑面積管理中的具體實踐，對建設項目高效審批提供重要支撐，并為業界同行提供參考。

關鍵詞：建筑面積;建設項目;審批;管理

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）11-0059-63 收稿日期：2021-09-24

建設工程項目從開工建設到完成不動產登記，通常需要經歷設計、規劃許可、施工建設、竣工驗收、不動產登記等多個環節。涉及到規劃、國土、住建等多個行業主管部門的協同配合，建筑面積是貫穿建設工程項目開發建設全流程的一個重要控制指標，其在項目管理與審批的各階段發揮著各自不同的作用，是測算項目相關指標數據的依據。然而，建筑面積的計算口徑在不同領域執行著兩套不同的標準，二者的差異性一定程度上制約著項目審批認定及管理工作，尤其是在當前進一步深化機構改革的背景下，推行統一的建筑面積計算標準，有利于進一步推動“放管服”改革，推進政府部門科學高效行政，充分減輕開發企業的負擔，為實現建設工程項目的高效開發建設打下堅實基礎。

1 兩套建筑面積計算標準分析

當前建設工程項目涉及的建筑面積計算涉及《建筑工程建筑面積計算規范》和《房產測量規范》兩套標準，其分別對應規劃建筑面積和房產建筑面積，二者的差異主要體現在以下幾方面。

1.1 概念定義不同

規劃建筑面積定義的是規劃設計方案在某一區域內規劃的各類建筑的建筑面積之和，也稱為規劃方案的“總建筑面積”。是由規劃行政主管部門進行核定，主要用于規劃許可、許可審批以及竣工驗收時的規劃條件核實。

房產建筑面積是經實地測量，根據房產測量有關規定進行測算，由房產行政主管部門和不動產登記機構審核，分為套內建筑面積和共有分攤面積。它與規劃部門審批的容積率和規劃相關建筑面積并無直接聯系，但項目竣工后經規劃核實，符合規劃要求、屬合法建造的房屋方可進行確權登記。

1.2 適用范圍不同

規劃建筑面積主要是為工程建筑造價、計算建筑房屋工程量、建設工程規劃許可審批、竣工驗收的規劃核實等建設過程提供計算數據，側重于項目的前期規劃審批階段，主要針對建筑單層面積及總體面積計算，是從規劃層面對城市建設的考慮，其中的規劃條件中計容建筑面積是測算土地出讓合同中的土地出讓金及項目規劃許可證容積率的基礎。

房產建筑面積主要是為不動產登記、房產交易、稅費征收等提供重要依據，側重于項目建設完成階段，主要是采集和表述房屋和房屋用地的有關信息，無需考慮容積率問題。

1.3 計算規則不同

因為兩套建筑面積計算標準對房屋各類建筑形式的認定方面存在差異，且計算規則有所不同，導致在住宅單層面積計量、標準層面積計算，以及走廊、封閉陽臺、半地下室等的計算規則有所不同，常見的差異舉例如下：

（1）關于層高/凈高的認定。在《建筑工程建筑面積計算規范》中，規定“層高2.20米以上者計算全面積，2.20米以下者計算1/2面積”，而在《房產測量規范》中，則是“層高2.20米及以上計算全面積，低于2.20米的不計算建筑面積”。

（2）關于陽臺的計算。在《建筑工程建筑面積計算規范》中，規定“在主體結構內的陽臺，應按其結構外圍水平面積計算全面積;在主體結構外的陽臺，應按其結構底板水平投影面積計算1/2面積”，而在《房產測量規范》中則為：“封閉陽臺按外圍水平投影計算;未封閉陽臺、挑廊按其維護結構且有上蓋的外圍水平投影面積的1/2計算”等。

2 對行政管理的影響

正因為兩套建筑面積標準間的差異，導致即使建設單位完全按照規劃審批圖紙建設，同一項目的房產建筑面積與規劃建筑面積也必然會產生差異。此外，因建設單位在項目建設過程中常受主客觀等因素的影響，不可避免的對項目做出一些調整，導致需反復到規劃、國土等部門進行變更，從而對政府的行政管理工作也造成一定的影響。

2.1 造成城市規劃設計控制性指標的失效

在城市規劃中，常見的控制性指標包括建筑密度、建筑高度、容積率、綠化率以及公共服務設施控制等方面。其中的容積率是各項控制性指標中衡量土地使用密度的重要指標。政府部門對上述指標進行控制，有利于城市環境質量的承載力的保護，使得基礎設施能夠運行在合理區間，最終體現著城市運轉的動態公平和統一。然而，因兩套計算面積標準的不一致，導致一些建設單位在開發時，常采取“偷面積”等手段建設，滿足對利潤的追求，但會打破政府與開發企業間的利用平衡關系，造成政府部門收益的損失。

2.2 需制定一系列規定來界定房屋是否符合不動產登記要求

由于前期規劃許可中樓幢測算與后期房產實測中的建筑面積計算執行不同標準，導致部分在規劃核實（驗收）規定實施前已竣工，但尚未申請首次登記的房屋在不動產登記時，需對房屋是否符合登記條件進行面積差異的界定。為此，不動產登記部門需出臺一系列規定對二者的差異進行統一，以保障登記工作的順利進行，但這樣的操作無形中增大了登記部門的審查風險，不利于不動產登記的便捷高效。

2.3 造成項目是否符合土地出讓合同要求的認定存在偏差

建設工程項目前后建筑面積計算標準的不一致，使得項目用地條件復核結果的存在差異，導致相關監管部門在行政決策管理中容易出現認識上的偏差，尤其是復核后僅有輕微差異的，按要求仍需要有關職能部門進行認定。但認定時間通常較長，且結果甚至會因經辦人的理解不同而有所差異，從而產生不確定性。這不僅不利于行政審批制度改革的提速，而且容易引起企業的矛盾，間接影響政府的公信力。

3 統一建筑面積計算口徑的具體要求

為破解建筑面積計算標準不一致所造成的困擾，加強建設項目建筑面積管理，南京市在前期充分調研的基礎上，印發了《南京市建設項目建筑面積管理辦法》（以下簡稱《南京管理辦法》），于2017年7月1日開始施行。《南京管理辦法》的出臺統一了土地出讓、規劃許可和房產登記階段建設項目的建筑面積計算標準。

根據要求，市行政區范圍內建設項目在土地出讓、規劃許可、房產登記階段所涉及的建筑面積計算，均統一按國家、省、市房產面積測量的規范執行，并針對建設項目管理的土地出讓、規劃許可、房屋測量、規劃核實等階段，對建筑面積管理做出具體規定。

3.1 規劃許可階段

實行“自行申報制”，即建設單位按照土地出讓合同約定的建筑面積或者容積率，根據《南京管理辦法》中規定的相關面積計算規范自行計算建設項目建筑面積申報規劃許可，并書面承諾其提供數據的真實性承擔相應法律責任，規劃行政主管部門不再計算和復核建筑面積，直接依據建設單位申報的建筑面積依法核發建設工程規劃許可證。

3.2 規劃核實階段

規劃行政主管部門通過核對房產實測成果，如超出規劃許可建筑面積，規劃行政主管部門出具具體規劃認定意見，由建設、國土、城管行政主管部門依照各自職責進行確認和處理。

針對建設項目未按規劃核準圖施工，造成超層高、超尺寸等不符合規劃的情形，制定了相應的折算超建建筑面積的標準。以住宅為例，如層高超過3.6米，計算地上建筑面積時，每超出2.2 米，則該層建筑面積按該層實際建筑面積增加1倍計算，不足2.2米的，該層建筑面積按該層實際建筑面積增加0.5倍計算。

4 經驗總結

《南京管理辦法》的實施，不僅提升了企業建設項目前期審批各環節的辦理效率，避免建設工程項目方案審定工作的來回修改，規范了建設單位的建設行為，而且在后期不動產登記中，使得登記部門對建設施工過程中產生的不一致的情形進行認定的風險得以大大降低。通過明確超成超層高、超尺寸的折算超建建筑面積標準，讓行政管理更加標準化。

隨著近年來機構的進一步整合，實現了土地出讓、規劃設計、審批許可、竣工規劃核實和不動產登記職能均歸于規劃和自然資源局，對于規劃核實階段遇到的問題，從原來不同政府機構間聯系變成了同一機構不同部門間的溝通，實現了項目全流程的精細化管理。

以建設項目的用地條件復核為例，機構整合后，僅需對房產測繪面積與規劃面積的一致性進行核實，并對土地用途進行認定，對于出現的土地用途與土地出讓合同約定不一致的，只需采用內部聯系的方式即可與規劃部門進行確認，大大減少了辦理時效。

5 結語

統一建筑面積計算口徑是實現建設項目有效管理的重要舉措，南京市在統一建筑面積計算標準下審批建設完成的項目，不僅方便了企業建設項目審批各環節的辦理程序，減輕了建設單位的負擔，而且約束了建設單位的行為，有效地控制了項目建設中與規劃不一致情形，保障了規劃核實工作的順利開展。從行政管理的角度看，實現了行政管理從“程序上簡化、過程中監督、結果上把關”的效能改革目標，在簡政放權的同時實現相關的有效監督，從而保證社會經濟建設的持續穩定。

參考文獻：

1.連夏暉.新時期房地產項目不動產登記中建筑面積問題的探討.住宅與房地產.2020.12