存量規劃時期農村產業融合發展用地思考

孫志瑩 徐婷婷 張玉嬋

摘要：城鄉建設用地資源的供需矛盾、利用現狀、產業空間布局結構和鄉村振興背景下一二三產融合發展需求，皆預示著存量規劃時期到來的必然趨勢。結合天津市武清區南蔡村鎮上豐莊村存量建設用地利用現狀，通過對其閑置民宅再開發方案的研究，分析存量規劃時期，在鄉村振興產業融合發展要求下，農村存量建設用地再開發用于產業融合發展的合理化建議與要點。

關鍵詞：存量規劃;農村;產業融合發展

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）12-0068-72 收稿日期：2021-11-18

我國目前已進入存量規劃時期。一方面，城鎮化和工業化進程的加快，加速了城市建設用地的供需矛盾，存量空間的再開發成為必然趨勢。另一方面，當前農村存在著大量閑置的宅基地、集體經營性用地等農村存量建設用地未能發揮高效利用價值，土地市場供不應求的局面更加窘迫。僅憑借土地增量完成城鄉擴張的傳統模式已不符合當下時代發展要求。土地資源作為城鄉發展的重要載體，如何盤活存量建設用地，提高土地節約集約效率，優化產業布局結構，成為存量規劃時期內解決鄉村和城市發展不平衡問題的首要前提。

目前，國內關于農村存量建設用地的相關主題以管理政策、盤活機制研究、集體性建設用地入市政策分析等為主，與農村產業融合發展相關的研究較少。因此，在鄉村振興背景下，基于實踐案例，研究存量規劃時期農村產業融合發展用地思考具有一定實用價值和學術價值。天津作為京津冀協同發展重要區域，擁有較為典型的北方農村布局特色，其存在的布局混亂、利用粗放、低效閑置等問題在北方具有一定普遍性，參考價值較高。

根據《閑置土地處置辦法》《土地管理法》《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》及相關研究，存量建設用地的范圍主要指在現有城鄉建設用地范圍內具有第二次開發潛力的閑置或低效土地。農村存量建設用地利用現狀的調整與再開發調整，是優化城鄉建設用地結構，推進美麗鄉村建設，實現鄉村振興的重要基礎。農村存量建設用地的整理再開發，是存量規劃時期為鄉村產業發展騰挪空間、實現產村融合的重要途徑，可為未來新農村建設用地利用方向提供參考。農村存量建設用地利用現狀的分析與實現農村產業融合發展用地研究存在共需性。

1 天津市武清區南蔡村鎮上豐莊概況

1.1 村莊所在區位

南蔡村鎮位于北京、天津、廊坊三市“金三角”地帶，地處武清腹地，京津公路、京福公路兩條國道南北貫穿全境，廊良路、堿東路、蔡堿路等區級干路從鎮域經過，交通便利，四通八達，緊鄰武清新城，地理位置優越。

上豐莊村位于南蔡村鎮東部，距鎮政府距約2.4公里。北鄰崔廊線，西鄰103國道，東鄰武香路，南鄰大東線，交通通達性較高。見圖1。

1.2 村莊概況

上豐莊村緊臨運河東漫水路和武香路，南側緊鄰武清紅色旅游村丁家村。上豐莊村共有375戶，共1098人，人均年收入約為2萬元。村莊耕地面積共2040畝，其中97%為基本農田。村莊中部與東部有兩塊坑塘，共385.95畝，景觀打造潛力較高。上豐莊村主導產業以一產為主，主要糧食作物為玉米、小麥，部分農戶種植應季蔬菜。村莊現有優質大豆、田水鋪青蘿卜、西馬房打瓜，鯉魚、草魚、鰱魚等特產。

1.3 村莊發展存在的問題

1.3.1 村莊建設用地結構有待提升

上豐莊村村莊建設用地以農村宅基地為主，在村莊建設用地結構中占比約90%。另外，基礎設施用地占7%，公共服務設施用地僅占3%，村莊無獨立產業用地。天津市人均村莊建設用地約為221平方米，全市農村人均宅基地面積超過200平方米的村莊占村莊總數的30%，人均宅基地面積為100～200平方米的村莊占40%，人均宅基地面積為100平方米以下的村莊僅占30%。上豐莊村人均村莊建設用地面積處于較高水平，達285平方米，且普遍存在宅基地超標準建設現象。農村新產業新業態用地保障不足，導致一些必要、急需的農村產業融合發展項目不能及時落地。

1.3.2 農村宅基地盤活利用難

上豐莊村現有50宗宅基地處于閑置低效利用狀態，約占村莊建設用地總面積的三分之一，宅基地利用效率有待提高，宅基地新增保障不足且盤活利用難度大。一方面，村莊宅基地普遍為唐山大地震之后集中建設，建筑質量、環境品質和利用效率較低，盤活利用困難，建筑的物理環境普遍難以滿足村民對現代化高品質居住空間的需求。另一方面，村莊宅基地可用空間不斷縮小，農民對宅基地財產權意識增強，宅基地審批率逐漸降低，符合條件農戶合理宅基地需求未得到滿足，現有農村宅基地空間盤活利用難度大。見圖2。

1.3.3 村莊現有產業無法支撐鄉村振興

鄉村振興戰略規劃文件中對農業發展在產業融合中的地位給予高度評價，指出要以農業發展作為農村一二三產業交叉融合的基礎，以完善利益聯結機制為核心，以制度、技術和商業模式創新為發展動力。上豐莊以一產種植為主，90%是以家庭為單位開展生產活動，產業技術含量與收益水平較低。相較于其他依靠二產、三產發展或實現一二三產融合發展的村莊，缺乏能夠輻射全村的產業鏈條，能夠用于鄉村振興發展的空間與現狀基礎有限，在與周邊緊鄰的丁家村和糶糧務村的競爭發展中相對被動。

1.4 產業融合發展用地策略

為高效盤活上豐莊村閑置宅基地，為農村融合發展產業騰挪空間，實現鄉村振興。武清區南蔡村鎮人民政府將上豐莊納入2021年第一批人居環境整治村莊名單內，聘請專業團隊駐村調研，梳理村莊文化、產業脈絡，整理可用資源清單，結合村民意愿，編制具有上豐莊特色的產業規劃方案，以“產”帶“地”，以“地”促“產”，“地”“產”富民。

1.4.1 發展基礎

產業基礎方面，上豐莊村具有悠久的豆制品制作歷史，村民一直保持用手工藝制作豆腐的傳統，各類豆制品深受鄰里鄉親的青睞。“上豐莊，挨堤坡，家家都是豆腐窩”，這句世代相傳的民謠是上豐莊豆腐制作文化有力的證據。據統計，全村近60%人口會使用傳統手工藝制作豆腐，且目前村內從事豆腐制作及豆制品加工的家庭不在少數。大豆制品富含維生素，是高蛋白、高膳食纖維、低脂肪、低糖、零膽固醇的營養保健食品，被譽為21世紀的“生命素”。隨著人類對健康生活追求的提升，豆制品市場需求不斷增大，逐漸成為國際主流消費食品，豆制品產業亦被認為是21世紀的綠色朝陽產業，發展前景廣闊。

地理位置方面，上豐莊村南側緊鄰丁家村。2013年習近平總書記視察丁家村后，為丁家村特色農業和鄉村旅游發展帶來了重要機遇，丁家村憑借其獨一無二的紅色背景與政府扶持力度，成為南菜村鎮重點鄉村振興點位之一。與丁家村僅一路之隔的上豐莊村，則可依靠自身地理優勢，與丁家村形成旅游資源互助、產業資源互補的特色鄉村文旅點位。

1.4.2 產業發展策略

以優質大豆種植為基礎，前后拓展二三產業鏈條，深度挖掘上豐莊村豆腐制作文化，打造上豐莊村豆腐產業品牌，構建宜產宜游的生態化產業體系格局。

一產以優質大豆種植為核心，重點發展大豆規模化種植、良種培育、機械化播種與收割;重視產品質量，建成無污染生態化、綠色食品的標準化生產基地，實現環境青山綠水純天然和產品安全標準無污染的生態目標。

二產延伸大豆種植及粗加工產業鏈，集中發展豆制品深加工，結合市場調查，豐富豆制品產品種類，集中化生產;加強村莊豆制品品牌塑造，提高產品附加值，并配以倉儲物流等配套設施。

三產深入挖掘上豐莊村豆腐制作歷史、文化資源，打造集豆腐制作與體驗、豆制品文化展覽，豆腐宴特色餐飲、豆制品特產銷售、特色民宿、農事體驗于一體的豆制品主題農村度假勝地;充分利用村內現有50宗閑置宅基地，打造特色主題街、民宿以及特產銷售集市，提供豆腐制作體驗、特色餐飲、住宿等配套服務，體現上豐莊特色文化氛圍，聚攏人氣，吸引客源。同時與丁家村做好旅游產業互補，拓展游客資源。見圖3、圖4。

1.4.3 用地保障

首先，南蔡村鎮政府將上豐莊人居環境整治規劃方案中涉及的所需建設用地指標，通過相關手續向區級匯報，爭取在新編區級國土空間規劃中預留相應的建設用地指標，用于保障鄉村產業發展用地。其次，南蔡村鎮政府希望通過探索開展農村建設用地增減掛鉤和增存掛鉤，進一步強化用地計劃保障和審批管理，緩解新增產業用地保障動力不足的壓力。最后，通過民意調查，征集村民意見，尊重村民意愿，盤活存量，鼓勵農村集體經營性建設用地入市，推進土地復合利用，探索宅基地自愿有償退出，騰挪空間用于支持農村產業融合發展和鄉村振興的同時，增加村民收入。

2 農村產業融合發展用地建議

2.1 明確產業融合類型，挖掘村莊特色，實現用地層次化

參考現行行業類型，農村一二三產業的融合發展尚沒有明確業態名稱、屬性與規定。但從已有融合產業發展現狀觀察，可將其視為多個行業的綜合行業，是將類型不同、工作范圍不同、技術不同的多個行業按照一定利益共性鏈接起來的產業總和，各地區的融合都顯示出一定的共性。首先，產業融合需要明確身產業融合的類型，確定融合的行業類別，才能明確產業發展需要和用地管理需要。其次，需要挖掘本地域的文化特性，以此作為融合長期利益的有效保障。目前各地普遍依靠旅游、休閑農業等業態實現村莊一二三產融合發展。這一模式易操作且產業融合門檻較低、融合范圍較廣，導致村莊發展難以與周邊村莊進行區分，容易同質化，失去文化振興的初衷。因此，當地政府需要對所轄區域內村莊產業類型、特色進行明確，幫助各村進行優勢互補，降低競爭風險。并在此基礎上，通過層次化、差別化的方式滿足新產業和新業態用地需求，對農村用地的具體標準進行限定，對產業融合用地提供足夠保障。

2.2 探索多種用地保障措施，為產業融合發展騰挪空間

近年來，中央出臺多項支持農業農村發展的政策，為農村實現鄉村振興指明了方向。但這些政策目前僅停留在指導層面，缺少具體實施細則。因此，政府需要從實際出發，積極探索多種村莊產業發展用地保障措施，將指導落到實處。首先，建議盡快出臺關于農村集體經營性建設用地入市的實施細則，實現農村集體土地與國有土地的同等權利，為城鄉統一的建設用地市場的實現做出貢獻。其次，需要與在編區、鎮兩級國土空間規劃進行銜接，在符合上位規劃的基礎上，建議為有一定文化資源稟賦的特色村莊申請一定村莊發展預留指標，分年度下達，并由鎮里統籌安排。最后，探索宅基地有償使用和宅基地有償退出機制。鼓勵村集體經濟組織在全面確權的基礎上，對農戶超占的宅基地面積推行有償使用。對閑置宅基地進行第有償轉讓、有償調劑、有償收回等方式引導宅基地有序規范退出，鼓勵農村村民在本集體經濟組織內部流轉宅基地，解決住房剛需問題和產業用地問題。

2.3 完善相關機制，降低用地風險

首先，建立健全村莊用地指標分配機制，鎮村兩級聯合明確相關細則，將村集體耕地、建設用地保護、人均建設用地面積和用地指標形成關聯機制，強化村民節約集約用地意識。其次，完善產業融合用地監管機制，需要以保護耕地為前提，優化農業結構，保障糧食生產安全，農業園區的建設要保障農地農業這一基準。政府部門要仔細研讀相關用地政策，充當村莊產業融合發展用地智庫的角色，制定出科學化、詳細化的土地利用機制，做好用地的監管工作，統一登記農村集體建設用地、居住宅基地，從而加快農村產業融合發展，推動農村的經濟繁榮，實現鄉村振興。

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