基于黃河流域治理的生態水利PPP項目風險評估

何楠 張亞瓊 李佳音

摘 要：黃河流域生態保護與高質量發展是國家重大戰略，運用PPP模式運營可以緩解資金缺口并彌補技術不足。基于已有生態水利PPP項目，通過大量文獻分析和專家訪談，識別出影響我國生態水利PPP項目的115項風險因素，構建生態水利PPP項目風險清單。采用問卷調查和統計分析對各因素發生的概率、可發現的難易程度和影響進行評估，為黃河流域生態治理工作采用PPP模式進行設計提供了參考。

關鍵詞：生態治理;生態水利;PPP;風險評價;黃河流域

Abstract： Ecological protection and high-quality development of the Yellow River basin is a major national strategy. The use of PPP mode can alleviate the funding gap and make up for the lack of skills. Based on the existing ecological water conservancy PPP projects， this paper identified 115 risk factors affecting Chinas ecological water conservancy PPP projects through literature analysis and interviews and constructed a risk list of ecological water conservancy PPP projects. Then， questionnaire surveys and statistical analysis were used to evaluate the probability， detectability and impact of the factors， which provided a reference for the design of ecological management of the Yellow River basin by using PPP model.

Key words： ecological governance; ecological water conservancy; PPP; risk assessment; Yellow River basin

黃河流域治理是我國各朝代面臨的棘手問題。近些年黃河流域生態環境保護與治理取得了一些進展，但仍面臨經濟發展落后、污染與資源配置不均衡等問題[1]，給周邊乃至更大生態系統造成不良影響，威脅人類生存環境。習近平總書記對黃河流域生態保護和高質量發展高度關注，對黃河流域治理工作提出了明確的要求。生態水利項目不僅是對水資源的高效利用，而且擔負著提高人類代際生存環境可持續性的職責，一般由政府建造和運營[2]。由于政府技術水平有限，管理與其行政職能沖突，使項目效率低下，因此引入社會資本，分解、設計具有一定收益的準公益項目，應用PPP模式對其進行建設和運營，既活躍了我國市場經濟，又推動了民營企業參與社會主義建設的進程。然而，多方參與帶來的不確定性給項目帶來巨大挑戰。筆者基于已有生態水利PPP項目，對項目風險進行科學識別和評估，以期為設計黃河流域生態項目提供參考。

近年來，關于黃河流域生態保護和高質量發展的研究多圍繞缺水問題[3]、流域生態功能和水功能保護體系的構建及管理[4]、提高黃河流域防洪抗災的能力[5-7]等方面，鮮有學者以“高質量發展黃河流域生態項目”為目標進行項目的設計與招商。筆者用關鍵詞“生態”“水利”“環境治理”對國家PPP項目公開網站進行查詢，數據表明社會資本參與此類PPP項目的數量呈上升趨勢，且合作模式靈活，為黃河流域生態項目中引入民資、外資提供了有力數據參考。本文通過文獻以及專家訪談等方法識別項目風險，以期增強參與主體對項目風險的認識和理解，為項目設計者和管理者提供有益的參考，同時為開展黃河流域生態水利PPP項目的研究奠定基礎。

1 生態水利PPP項目風險識別

1.1 風險識別方法

黃河流域生態項目相對于一般水利項目而言并非單純的修筑堤防、防洪抗旱，而是從統一布局、除害興利的角度高質量地開展生態保護工作。本研究以一般生態水利PPP項目因素指標為依托，首先通過百度學術平臺搜索關鍵詞為“黃河流域治理”“水生態”“水環境”“水污染治理”“生態環境”等的相關文章與新聞，識別出相關風險因素;其次邀請具有生態水利PPP項目經驗的專家，結合黃河流域生態項目的特點和需求，進行問卷調研，構建一個將一般水利項目和黃河流域生態項目相結合的初始風險清單;最后通過專家訪談，對初始清單進行修改和完善，從而確定黃河流域生態水利PPP項目最終風險清單。參與專家的背景資料以及訪談內容詳見表1和表2。

1.2 風險清單

通過訪談，最終確定的生態水利PPP項目風險清單見表3。由于本研究注重多方參與引發的風險因素且以人為風險因素為主，因此超出管理者可控范圍的不可抗力風險將不被考慮在內。表3中的風險因素被編輯成風險及其風險源S*R#的格式，例如，某一風險R#來自于參與方S*。此類編碼方法更加突出了風險的來源[8]。

2 問卷調查

采用問卷調查的方式收集各方利益相關者對生態水利PPP項目風險產生的概率、發現的難易程度和產生的影響的看法[33]。根據項目利益相關者分組，有針對性地分發問卷，并通過電話、郵件等方式對結果進行修正。

2.1 問卷設計

問卷主要包含兩部分，一是被調查者的背景信息，二是問卷的主體，要求各專家對識別出的風險因素產生的概率、發現的難易程度以及產生的影響進行打分。此處采用李克特5級打分法：①產生概率。1，很小;2，小;3，一般;4，大;5，很大。②可發現的難易程度。1，很容易;2，容易;3，一般;4，困難;5，非常困難。③產生影響的嚴重程度。1，很小;2，小;3，一般;4，大;5，很大。

本調查于2020年1月至2020年10月由河南省某水利項目相關人員進行，調研對象為與之相關的政府部門、工程專家、科研專家、經驗豐富的從業人員。通過電子問卷、電話、走訪、臨時會議等方式，共發放問卷300份，收回問卷230份（占總發放問卷的76%），其中有效問卷為66份。根據文獻[34-35]，樣本回收率雖然偏低，但滿足研究需要。

2.2 被調查者背景資料

所有接受訪談、問卷調查的專家均為從事PPP研究的研究人員、專家或水利項目從業人員。其中：本科學歷以上的比例超過90%，在生態水利項目領域具有10 a以上經驗的比例超過50%，說明本次調查對象具有良好的教育背景和工程經驗。

3 數據處理與分析

3.1 數據質量檢驗

使用SPSS軟件對有效問卷進行處理和分析，采用Cronbachs alpha系數檢驗可信度。經計算，風險因素的α系數為0.973，認為問卷可信。利用Kendall協同系數對問卷進行效度檢驗，其卡方值分別為：可發現程度，1 436.23;產生影響，1 547.39;發生概率，1 142.73。問卷可信度檢驗和效度檢驗結果令人滿意，可以認為樣本數據值得更深一步討論和分析。

3.2 生態水利PPP項目風險評估

利用均值法對項目風險因素發生的概率、可發現的難易程度和影響進行評估，見表3。雖然風險概率和影響在一定程度上可以反映PPP模式在生態水利項目中推廣存在的問題，然而，隱藏的、不容易被發現的風險也需要注意。因此，本文依據一般風險管理評估方法，即將風險發生的概率與影響相乘計算各風險的重要程度，將風險的概率、可發現的難易程度與風險影響相乘[33]，具體計算公式如下：

根據評估指標Ri的計算結果，對風險因素綜合排序，列出前10位，見表4。可以發現關鍵風險因素中，政府的腐敗、換屆和過度干預項目等因素仍具有較高的風險。另外，評估結果也表明政府方與社會資本方的合作風險也令人擔憂。同時，金融部門對社會資本方，特別是民營企業從事生態治理項目的貸款風險也不容忽視。

綜上，本文將“概率”“可發現的難易程度”“影響”3個維度評價結果與綜合排名前10的因素同時列出，方便對比分析，結果如下：

（1）在概率維度中，最有可能發生風險的因素為政府腐敗、換屆，其次是政府過度干預項目和獎懲制度不完善，投資者對生態政策認識不足、融資風險、運營風險以及與政府部門的合作風險，金融部門的貸款風險。

（2）容易被發現的風險因素用遞增的排序方法羅列出來，篩選得分最少的因素，即最不容易被發現的因素。首先是NGO組織人員身份未經考核，其次是地方政府保守觀念、居民的不滿、承包商與社會資本溝通、新技術操作以及獎懲制度不完善。

（3）影響較大的風險因素分別為社會資本融資、運營能力，政府失信、政府過度干預、法律、換屆腐敗、風險分擔設計、利潤分擔風險。

為更直觀地表達本次問卷對生態水利PPP項目風險識別結果的科學性，將風險因素點繪在三個維度構成的立體空間坐標系中，如圖1所示。由圖1可見，絕大多數風險因素均大于一般，說明專家認為本研究所識別出的生態水利PPP項目風險具有一定的代表性，值得后續研究。

4 結 論

生態水利PPP項目近些年得到了社會各界的關注和支持，但在黃河流域開展此模式項目仍是一項不小的挑戰。本研究以一般水利項目的風險因素為切入點，分析以PPP模式對生態類水利項目進行融資、建設和運營面臨的風險因素。采用文獻搜集以及專家訪談的方法，識別出我國生態水利PPP項目的115項風險因素。而后，采用問卷調研對識別出的風險因素的發生概率、可發現的難易程度以及影響進行評估。經專家認可，此風險列表適用于黃河流域生態項目的設計。

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【責任編輯 張 帥】