關于國有草場建設的思考

唐芳林，宋中山，孫 暖，茍文龍，郭 旭

(1.國家林業和草原局草原管理司，北京 100714；2.四川省草原科學研究院，四川 成都 611731)

草原是我國重要的自然資源和生態屏障，是統籌山水林田湖草沙系統治理的重要載體，是保障草原畜牧業高質量發展的重要物質基礎，具有生態、生產和生活等復合功能。長期以來，人們習慣把草原作為單純的生產資料，重視其生產功能，忽視其生態功能，使草原長期超載過牧，出現大面積嚴重退化、沙化和荒漠化。二十世紀初，國家重視并加大草原生態修復治理力度，先后啟動實施了天然草原退牧還草工程、退化草原人工種草生態修復試點、巖溶地區石漠化綜合治理、退耕還草以及草原生態保護補助獎勵等政策項目，草原生態持續惡化的狀況得到初步遏制，部分地區草原生態明顯恢復，但成效并不穩固，草原生態系統整體仍然脆弱。由于草原“責、權、利”和“建、管、用”很難有機統一和結合，使得退化草原短期內修復的成效難以長期鞏固，草原超載過牧問題始終沒有得到根本解決，導致草原生態修復陷入“破壞—修復—再破壞—再修復”的不良循環。因此，亟需探索草原生態保護修復與科學利用協調發展新思路與新模式，提升草原生態修復治理能力。為此，借鑒國有林場的有益做法，創新草原管理機制，本研究提出國有草場概念及發展思路。通過國有草場建設，創新草原生態保護修復與草產業發展協調統一、相互促進的可持續發展機制，實現草原精準修復、精準管理與精準利用，促進草原生態系統治理體系和治理能力現代化。

1 概念與特征

1.1 概念

國有草場是指國家管理和經營的草場，也指在國有草原上從事草原保護建設、草產品生產和開展放牧等利用的國有企事業單位。國有草場的土地、草原資源屬于國家所有，管理主體代表國家行使國有草原所有者權責，通過建設管護發揮草原的生態、經濟和社會文化功能，并吸引多方參與草原保護修復和合理利用。

1.2 特征

(1)以生態保護為首要目標。草原牧區的產業結構比較單一，農牧民增收渠道比較狹窄，絕大部分農牧民的生產生活還主要依賴草原及其畜牧業，長期粗放式經營管理導致草原超載過牧，造成草原生態系統承載能力和環境容量降低，導致草原生態遭受嚴重破壞。全面保護草原生態環境，培育和保護草原資源，提高草原生態質量已成為草原牧區生態文明建設和鄉村振興的必然選擇。通過國有草場建設，由專門的管理機構有計劃地組織開展草原生態保護修復工作，建立草原保護利用長效機制，恢復草原植被，提升草原生態質量，達到以保護促發展、以發展帶保護，實現草原生態環境的全面改善的目標。

(2)以科學利用為核心。放牧是天然草原主要利用方式之一。傳統放牧方式易使優良牧草被過度采食，牧草踐踏浪費損失大，造成草原利用頻度與強度失控，難以休養生息，致使草原退化。國有草場組建由專人管理的草場管護機構，能夠嚴格落實禁牧、休牧和草畜平衡制度，做到以草定畜，并運用劃區輪牧的方式科學合理地利用草原，使草原由生產經營型向生態主導型轉變，實現草原生產發展與草原生態保護的雙向共贏。

(3)以科技示范為引領。草原牧區的生態保護和合理利用協調統一的成功模式較少，示范推廣效能不夠。國有草場憑借組織優勢和技術優勢，開展草原生態修復、劃區輪牧、人工種草、草種生產、畜種培育、牲畜飼養等關鍵技術集成應用以及成功模式的構建，打造草原生態保護與合理利用典范，延伸產業鏈條，推進生態產業化和產業生態化，做到建設一片、鞏固一片、見效一片，并以“橋頭堡”式的長久示范點帶動一片，形成“連點成線、串線成片、聚片成面”的示范帶，逐步把國有草場建設成為新時代草原生態保護利用和草產業發展先行示范區，并輻射帶動引領周圍農牧民保護草原生態和利用好草原資源。

(4)實現集約經營管理。草場承包到戶后，農牧戶分散經營，管理利用水平不高，基礎設施建設滯后，科技支撐能力不足，“舍飼半舍飼飼養”“劃區輪牧”以及“適時出欄”等科學管理方式難以推進，不利于生產方式的切實轉變，不利于專業化、標準化及規模化經營模式的實現，制約了草原畜牧業質量和效益的提高。通過國有草場建設，可實現草原畜牧業規模化、專業化及標準化經營，提升草原畜牧業勞動生產率、草地產出率和資源利用率，降低畜產品生產成本，極大解放勞動力，強化科技服務，提升科學養殖和經營水平，使草原畜牧業生產方式由數量型向質量效益型轉變，推進草原畜牧業高質量發展。

2 重要意義

2.1 建設國有草場是踐行習近平生態文明思想，推進草原生態系統治理的重要舉措

草原是我國重要的自然資源和生態屏障，具有涵養水源、保持水土、防風固沙、凈化空氣等多重生態功能。通過多年的草原生態保護修復實踐，我國草原總體退化趨勢得到了初步遏制，但局部地區草原退化態勢依然嚴重，草原生態仍舊十分脆弱，尤其是地處江河源區、沙漠邊緣、湖泊水庫周圍和巖溶山區的草原退化、沙化及荒漠化嚴重的生態脆弱區，是草原生態保護建設的主戰場。在這些區域通過國有草場建設，推進草原生態系統治理，推動草原資源合理利用與草原生態保護修復有機結合，保護和改善區域內草原生態環境，讓透支的草原得到休養生息，提升草原生態質量，促進草原高質量發展，實現綠水青山和金山銀山的有機統一。

2.2 建設國有草場是提高草原集約保護利用水平，創新草原管理機制的重大突破

國有草場具有由專人管理的草場管護機構，在草場管理經營方面，能夠充分發揮管理人員的專業性和計劃性優勢。綜合分析場區草原生態環境本底和資源稟賦，系統梳理不同草原類型的生態問題隱患與風險，針對主要草原生態問題，圍繞提升生態質量和應對生態風險，合理運用保護和修復措施，推進草原一體化生態保護和修復。嚴格落實禁牧、休牧和草畜平衡制度，恢復草原植被，促進草原健康發展，可有效遏制草原退化趨勢，維護草原健康，提升草原生態服務功能。在充分考慮草原生態承載力，確保草原生態安全的前提下，科學合理地利用草原，構建“責、權、利”相統一和“建、管、用”相結合的草原保護建設利用長效機制，扭轉草原超載過牧的局面。以國有草場為實施主體的草原保護修復利用模式，是創新草原管理機制的重大突破。

2.3 建設國有草場是加快畜牧業轉型升級，推進草原畜牧業高質量發展的重要途徑

草原畜牧業是事關草原牧區生態安全、全面推進鄉村振興和邊疆穩定大局的傳統產業、基礎產業和支柱產業，在牧區經濟社會發展中作用明顯，地位突出。國有草場能夠因地制宜、突出重點，系統性、針對性地開展草原生態保護修復，重構和優化放牧系統單元，推行劃區輪牧，合理利用草原資源，有利于做到以草定畜，實現草畜平衡。同時，通過配套建設高產優質飼草料基地，開展草產品加工調制與貯藏，有助于積極推行舍飼與放牧結合，發展適度規模經營，提升科學養殖和經營水平，使草原畜牧業生產方式由數量型向質量效益型轉變，促進草原畜牧業轉型升級，推進草原畜牧業高質量發展。

2.4 建設國有草場是搭建科技示范引領平臺，提升經營管理者能力的重要載體

草原地區個體經營管理者習慣于傳統數量型畜牧業經營方式，使得草原長期處于粗放式經營管理。個體經營模式下草原“建、管、用”結合不緊密，導致草原生態保護修復難以達到預期效果。國有草場憑借其組織、資源和技術優勢，便于組織開展草原生態保護修復、大力發展人工種草、積極推行劃區輪牧等工作，打造草原生態保護與合理利用典范，發揮示范帶動作用并進行復制推廣。通過國有草場示范帶動、參與式培訓多渠道提升經營管理者的能力建設，可逐步引導農牧民以聯戶、股份制和合作社等形式進行集約化經營，實現草場利用、牲畜飼養、草畜產品銷售和生產資料利用等環節的深度融合，走生態畜牧業產業化、規模化和集約化之路，實現草原綠色發展與草原生態保護修復的雙向共贏。

3 總體思路

3.1 指導思想

以習近平生態文明思想為指導，牢固樹立新發展理念，統籌推進國有草場建設。針對產權清晰、集中連片、生態脆弱或區位重要的草原，以保障草原生態安全為前提，保護現有草原資源為基礎，草原生態修復為抓手，草原科學利用為目標，借鑒國有林場管理做法，建設國有草場，創新草原保護修復利用模式，構建管理體制，探索運行機制，強化監督管理，妥善處理保護和發展、當前和長遠的關系，建立草原保護利用長效機制，推進形成草原生態保護修復和利用新格局，以保護促發展、以發展帶保護，實現草原資源的可持續利用，推動草原高質量發展。

3.2 建設原則

(1)堅持生態優先，促進綠色發展。以生態保護為前提，以生態產業發展為重點，以草原生態建設與環境保護為發展目標，把國有草場建設作為草原生態保護建設的切入點，建立草原生態保護長效機制，在充分考慮草原生態承載力，確保草原生態安全的前提下，統籌推動生態生產全面協調可持續發展，走出一條“在保護中發展、在發展中保護”的路子，以點帶面形成示范效應。

(2)堅持全面保護，實施重點建設。加強國有草場草原用途管控，嚴禁無序開發利用，在草原資源得到全面保護的前提下，通過實施草原生態修復、人工草地建設、草畜平衡模式構建等重點項目建設，以建促保，實現草原資源可持續利用和草原生態環境的全面改善。

(3)堅持因地制宜，推行分類指導。立足各地草場的草原生態環境本底、草原類型、資源稟賦及草原畜牧業發展現狀的實際，著眼于草原生態環境的整體改善和場區經濟可持續發展，因地制宜，分類指導，根據不同區域的實際情況設置國有草場建設內容，探索國有草場管理及發展模式，提升草原科學管理與利用水平，確保國有草場建設取得實效。

(4)堅持改革創新，完善建管機制。以現有農牧場或種畜場等的草原和管護人員為基礎，借鑒國有林場管理做法，改革創新，建設國有草場，完善建管機制，穩定管護隊伍，制定管護制度，推動草原保護修復利用，帶動國有草場發展草原生態畜牧業和草原生態旅游，為當地農牧民開展草原保護建設和利用提供示范學習平臺，發揮其輻射和帶動作用。

3.3 建設目標

通過國有草場建設，創新草原保護修復利用模式，構建“責、權、利”相統一和“建、管、用”相結合的草原生態保護修復和利用長效機制，推進形成草原生態保護修復和利用新格局，有效破解草原生態無計劃修復以及成效鞏固難的問題，扭轉草原超載過牧的局面，全面提升草原生態質量及生產水平，促進草原生態環境治理體系和治理能力現代化，保障草原生態安全，實現人與自然和諧共生。

完成10個國有草場試點建設，制定國有草場建設管理辦法，構建國有草場管理體制，探索國有草場建設與發展模式，廣泛應用先進實用技術和現代科學管理方式，逐步把國有草場建設成為“草原生態良好、保護修復科學、產業發展協調、資源利用持續”的新時代草原生態保護利用先行示范區。

4 管理經營運行機制

4.1 草原來源與建設方式

(1)國有單位的草原。對國有農牧場、種畜場和軍馬場等國有單位使用的集中連片的草原，可通過轉型、規范承包權等方式建設國有草場。

(2)未承包到戶的草原。對尚未落實草原承包經營權的草原，可通過公司化運作的方式建設國有草場。

(3)政府贖買的草原。對一些重要水源地、生態功能核心區等重要生態區位的草原，在充分尊重農牧民意愿的基礎上，鼓勵和支持地方政府通過贖買的方式，一次性將草原經營權和使用權收歸國有用于國有草場建設。

(4)荒漠化及沙化治理后的草原。對荒漠化和沙化草原進行治理后，為鞏固提升治理成效，可通過流轉等方式建設國有草場。

4.2 管理機構設置

根據國有草場建設需要，科學合理設置管理機構，負責統籌協調、規劃管理、系統推進國有草場建設相關工作。結合國有草場建設的草原來源情況，可采用國有農牧場管理、國有企業管理以及公益性事業單位管理。

(1)國有農牧場管理。對國有農牧場、種畜場、軍馬場等可在原單位基礎上組建國有草場，確定相關部門負責草原生態修復、草場管護和合理利用等工作，配備相應技術管理人員和管護員。

(2)國有企業管理。按照“誰開發、誰管護、誰投資、誰受益”的投資政策，引入國有企業，按照國有企業管理模式組建國有草場，開展草原生態修復，發展草原畜牧業或草原生態旅游。

(3)公益性事業單位管理。對重要水源地、生態功能核心區等生態區位重要的草原建設的國有草場，結合林長制推行，以全面提升草原生態功能為主要目標，強化草原生態保護修復，讓草原休養生息，恢復草原植被。對該類國有草場可明確其性質為公益性事業單位，實行事業單位管理。

4.3 經營運行機制

國有草場建設堅持政府主導、財政投入為主的原則。創新政府與社會資本合作方式，制定激勵社會資本投入國有草場建設的政策措施，鼓勵社會資本積極參與國有草場的建設、管理和運行。由國有農牧場建成的國有草場，可探索吸收職工入股、吸引社會資本參與等方式組建股份制公司，實現企業化運行管理；由國有企業建成的國有草場，創新經營主體發展，支持探索企業與合作社、農牧民形成經營利益聯結機制；由公益性事業單位管理模式建成的國有草場，可明確為全額撥款公益性事業單位，其核心職能為草原資源保護與修復。

4.4 監督管理機制

(1)加強指導和監管。國家林業和草原局負責全國國有草場建設指導工作；地方各級林業和草原主管部門依職責負責本地國有草場建設、監督及管理等工作；縣級草原站或技術推廣站負責所在地的國有草場建設發展的日常指導。根據國家林業和草原局制定的《國有草場試點建設管理辦法》，各地因地制宜制定相應的管理辦法，加強國有草場用途管制，強化對國有草場草原生態保護和科學管理利用等工作的監管。定期對國有草場建設管理開展監督檢查，對不按照國有草場管理辦法執行的造成草原嚴重退化的，除強制性恢復草原植被外，還要取消國有草場建設資格。加強對國有草場草原生態系統狀況、草原科學利用執行情況等方面的評價，推動建立第三方評估制度，對國有草場建設和管理進行科學評估，并實行掛牌評優，對評為優秀的要加大支持力度。

(2)構建協同管理機制。鑒于多數國有農牧場、種畜場隸屬于農牧部門，林草部門要主動加強與農牧部門的溝通協調，向農牧部門闡明國有草場建設的重要意義，爭取獲得農牧部門的認同和支持，做好國有草場建設管理和科學利用工作。

5 建設內容

5.1 草原保護修復

采用封育圍欄、草原補播、松土培肥、毒害草防除和鼠蟲害防控等措施，促進草原休養生息和植被恢復，提升草原生態功能和生產能力。對沙化草原系統采用封育、種草、植灌及鋪設沙障等措施進行綜合治理，增加草原植被蓋度。對已喪失生態功能和生產能力的極度退化草原采用人工草地建植模式、半人工草地補播改良模式和封育恢復治理模式，恢復草原植被。

5.2 草原科學利用

國有草場建成后，視草原生態狀況和植被恢復情況進行科學利用。因地制宜探索包括草原生態畜牧業和草原生態旅游等多種形式的發展模式，使草原由原來的生產服務型向生態保護型轉變。

(1)現代草產業。草產業是以草地資源為基礎，進行資源保護利用及其產品加工、經營，獲取生態、經濟和社會效益的基礎產業。在實施草原保護修復工程中發展草產業，大力推進飼草種植業，積極發展草產品加工業，大力建設草種業，扎實推進草坪產業，穩步發展草原旅游產業。

(2)草原生態畜牧業。在基于草原生態系統承載力的條件下，推行劃區輪牧，合理利用好草原。在水土條件適宜的地方，根據飼養牲畜的需要，配套建設飼草料基地，增加飼草料供給量，做到以草定畜，實現草畜平衡。加強標準化棚圈建設，積極推行半舍飼、舍飼飼養，開展牲畜雜交改良，優化畜群結構，提升科學飼養和經營水平，加快牲畜出欄周轉，提高牲畜出欄率和商品率，增加生產效益。

(3)草原生態旅游。對一些有條件的國有草場，可將退化草原的生態修復、沙化草原的景觀打造與草原生態旅游開發結合起來。退化草原通過人工種草修復草原生態的同時，可選擇灌木+草原+花卉或草原+花卉等多種植物相結合的方式，或利用草種高差和色彩，與當地野生花草相結合的方式，將退化草原打造成為富有變化和層次感的生態景觀。通過對沙化草原景觀進行打造，滿足了人們探險、體驗和增長知識的需求。因地制宜培育以草原觀光、攝影、騎游、住帳篷、民族舞蹈、賽馬、特色美食和產品展銷為一體的草原特色旅游，積極推廣“牧人之家”“牧家樂”“自駕車營地”“騎游之家”等形式多樣的自駕游，發展以草原文化、草原風光和民族風情為特色的草原生態旅游。