基于“雙評價”的“三線劃定”技術方法研究

（廣東省城鄉規劃設計研究院有限責任公司，廣東廣州 510290）

2019年5月，相關單位明確了科學劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界（簡稱三條控制線）的重要參考依據，是資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價（簡稱“雙評價”）。當前國土空間規劃編制明確三線劃定應結合“雙評價”成果，但如何基于“雙評價”進行科學劃定三條控制線，并未提供科學可操作的技術思路。本文將從“雙評價”評價機理出發，總結實際操作技術方法，為各地國土空間規劃編制、“三線”劃定及落地提供參考。

1 “雙評價”成果與“三線劃定”關系

1.1 “雙評價”評價思路

依據2020年1月自然資源部發布的《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南（試行）》，主要根據土地資源、水資源、氣候、生態、災害等要素，針對生態保護、農業生產（種植業、漁業、畜牧業）和城鎮建設三大重點進行開展評價，其中由生態系統服務功能極重要區和生態極脆弱區集成，確定的生態保護重要性等級分為極重要和重要，在生態保護極重要區外，再識別農業或城鎮的適宜區和不適宜區。

1.2 “三線劃定成果”科學劃定要求

1.2.1 生態保護紅線

生態保護紅線主要指需要執行嚴格保護的重要生態功能范圍。其優先將具有生態功能極重要的生物多樣性維護、水土保持、水源涵養等區域、水土流失、沙漠化、海岸侵蝕等生態極敏感脆弱區域劃入生態保護紅線范圍，將具有潛在重要生態價值區域和自然保護地納入生態保護紅線的保護范圍。

生態保護極重要區與生態保護紅線的關系如圖1所示。

圖1 生態保護極重要區與生態保護紅線的關系

生態保護紅線與“雙評價”的生態保護極重要區高度契合，可將省級和全國“雙評價”成果中生態保護極重要區均認定合理的區域劃入生態保護紅線，涉及國家和區域生態安全格局、國家一級公益林、國家重要濕地、飲用水水源地一級保護區、自然保護地等可劃入生態紅線。

1.2.2 永久基本農田

永久基本農田主要指永久性保護的耕地，用于保證糧食安全和農產品供應。永久基本農田劃定方法是針對現階段的永久基本農田布局，識別耕地劃定不實、違法占用、污染嚴重等問題區域，保證總體面積不減少，耕地質量有提升，整體布局穩定，對其進行相應的補劃。“雙評價”成果中的種植業生產適宜區是基于水資源豐度高、地勢平坦、光熱充足、集中連片等因素，因此，種植業生產適宜區作為永久基本農田和永久基本農田儲備區的優先選擇區。綜合干旱、地形坡度大于25°、土壤肥力差、光熱條件不足、污染含量超標等各項因素的種植業生產不適宜區，優先開展退耕還林還草。種植業生產適宜區與永久基本農田的關系如圖2所示。

圖2 種植業生產適宜區與永久基本農田的關系

1.2.3 城鎮開發邊界

城鎮建設適宜區與城鎮開發邊界的關系如圖3所示。

圖3 城鎮建設適宜區與城鎮開發邊界的關系

城鎮開發邊界主要指以城鎮功能為主，可以進行集中開發建設的城鎮區域邊界。在國土空間規劃中，城鎮開發邊界以“雙評價”為基礎，優先在城鎮建設適宜區內劃定，并綜合現狀城鎮建設用地、經濟布局等因素，避讓水資源短缺，地形坡度大于25°，海拔過高、地質災害、海洋災害危險性高的城鎮建設不適宜區，無法避讓的區域，需進行專門論證并采取相應措施。

2 “三線劃定”劃定思路探討

2.1 三線條控制線協調優化

三條控制線的協調優化，應按照不可交叉重疊的要求。出現沖突矛盾時，優先保障生態功能的完整性，若永久基本農田位于自然保護地核心區，永久基本農田應逐步退出。若集中連片程度高的永久基本農田位于自然保護地核心區外，應調整生態保護紅線。城鎮開發邊界應盡可能在生態保護紅線、永久基本農田外劃定。

2.2 生態保護紅線調整

對原有的生態保護紅線成果進行校核，結合第三次全國國土調查成果、“雙評價”成果、林業變更調查、依據充分的人類活動，識別內部存在的矛盾沖突并進行相應調整。

首先，通過第三次全國國土調查成果，提取集中連片程度高的耕地、園地和現狀建設用地，將位于自然保護地核心保護區外的矛盾沖突地塊劃出。通過林業變更調查將生態功能不造成明顯影響的連片人工商品林劃出生態保護紅線的范圍。此外，依據充分的已批建設用地、合法礦業權、相關規劃范圍（土地利用規劃、城鄉規劃成果）、國家規劃礦區、重大項目（旅游開發、風電、水電、光伏等）、基礎設施等矛盾區域應劃出生態保護紅線，以保障國計民生。

其次，為確保生態保護紅線“面積不減少、功能不降低、性質不改變”，可將“雙評價”的生態保護極重要區和保護等級高的生態公益林的重疊區域作為優先補劃區域。

2.3 永久基本農田優化

依據土地利用總體規劃確定的永久基本農田，結合第三次全國國土調查、“雙評價”、耕地質量調查監測與評價等成果，梳理整改劃定不實、違法占用等問題區域，按照相應要求進行補劃。

2.3.1 問題整改

主要對土地利用總體規劃確定的永久基本農田進行校核，首先，通過第三次全國國土調查成果，將建設用地、林地、園地、草地、濕地、水域及水利設施用地及河道兩岸堤防間不穩定的耕地劃出。再基于“雙評價”種植業不適宜區，將自然災害風險高、無法復墾、環境污染嚴重、無法恢復治理的耕地以及生態保護評價中石漠化脆弱性高、沙漠化脆弱性高、水土保持功能重要性高的25°以上陡坡耕地，劃出永久基本農田。耕地因采礦損毀耕作層或地面塌陷無法耕種且無法復墾及公路鐵路、渠道周圍的綠化空間占用的區域劃出永久基本農田。在劃定永久基本農田前已批的建設項目或已辦設施農用地相關程序的土地、難以避讓的重大建設項目、臨時用地、全國礦產資源規劃確定的礦產，在重大生態建設項目等依據充足的情況，可劃出永久基本農田。

2.3.2 補劃提質

補劃的永久基本農田應與現有永久基本農田保持集中連片且坡度小于25°的耕地。占用城市附近的永久基本農田，可結合種植業適宜區，優先在已劃入糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的優質耕地、已完成的高標準農田、土地整治新增耕地、實施整治的中低產田、永久基本農田儲備區等區域進行補劃。若通過科學論證后難以在城市附近補劃，可根據從近到遠的空間關系、從高到低的質量要求補劃。

2.4 城鎮開發邊界劃定

城鎮開發邊界堅持“生態優先、集約適度、形態完整”的原則，基于“雙評價”成果、第三次全國國土調查、基數轉換成果、重大工程安排等因素進行邊界初劃，再與生態保護紅線、永久基本農田進行協調。

2.4.1 邊界初劃

（1）以水資源、空間等約束條件的可承載城鎮建設用地規模、城鎮人口規模，確定資源環境承載能力上限，并通過城鎮建設適宜區，避讓森林、河流、湖泊、山川等不能進行開發建設的范圍。

（2）依據上位國土空間規劃中確定的規劃城鎮建設用地規模，結合城鎮發展定位和空間格局，現狀建設用地、集中連片的控規建設用地、依法合規設立的各類開發區、重大建設項目用地等應劃入城鎮開發邊界。

（3）與現狀城鎮建設用地聯系緊密的山體、河流湖泊濕地、文化古跡等空間，應劃入城鎮開發邊界予以嚴格管控。

（4）充分利用第三次全國國土調查、地理環境和地貌特點的邊界，使城鎮開發邊界形態盡可能完整。

2.4.2 方案協調

無法調整且零散分布的生態保護紅線和永久基本農田位于城鎮開發邊界內，應嚴格按照生態保護紅線、永久基本農田的保護要求進行管理，但不計入城鎮開發邊界面積。

3 結語

“雙評價”作為國土空間規劃的基礎性工作，是劃定三條控制線的重要依據，準確把握“雙評價”與三條控制線劃定的關系，有利于提高國土空間總體規劃編制的科學性。本文通過分析“雙評價”生態保護、農業生產、城鎮建設評價機理與三條控制線劃定的關系，結合實際操作的經驗，探討了三條控制線的劃定技術思路，確定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界的協調優化次序和原則，總結科學利用“雙評價”成果開展三條控制線劃定的方法。由于各地之間存在差異，具體的劃定方法需要結合各地自身情況進一步研究。