基于產城融合的邵陽東部城鎮群國土空間規劃研究

熊 毅 郭金澤 康君穎 賀木蘭 晏書琪 鄧云葉

(邵陽學院城鄉建設學院，湖南 邵陽 422004)

我國城市正處于轉型升級的新時期，城市化進程不斷加快，但由于缺乏科學、合理的規劃，產業發展與城市發展不能有機融合的現象非常突出，城市發展過程導致產城分離，形成了很多“空城”和“睡城”，造成土地等社會資源的極大浪費并嚴重影響城市化進程。

產城融合發展的科學內涵體系，提出產城融合要注重城市規模、空間尺度、適宜產業、動態演進、以人為本等問題[1]。邵陽市東部城鎮群作為全國首批產城融合示范區之一，應以目標為導向，遵循一人為本、因地制宜的基本原則，并從科學規劃、產業升級、產城互動、環境提升、特色塑造、城鄉一體等方面提出國土空間規劃背景下產城融合發展的總體思路和主要路徑。

1 產城融合與國土空間規劃

1.1 產城融合內涵剖析

張道剛首次提出產城融合理念時指出：城市沒有產業支撐，即便漂亮，也就是“空城”，產業沒有城市依托，即便再高端，也只能“空轉”[2]，城市化與產業化要有對應的匹配度，不能一快一慢,脫節分離。之后學者在此基礎上，在經濟、社會、環境等領域不斷拓展和剖析。

產城融合是以城市為基礎，以產業為城市發展驅動力，通過調整產業空間發展與產業經濟發展，做到以產業為保障，來帶動城市更新與完善各項服務配套，以達到產業、城市、人之間有活力、持續向上發展的模式[3]。從而有利于城市土地集約化、增加人口就業、促進城市配套更新、完善功能系統、構建城市新生態體系[4]。

1.2 國土空間規劃內涵

國土空間規劃是一種以國土空間為對象的規劃。國土空間規劃主要就是指由自然資源部門針對我國國土資源及空間條件進行合理開發和整治，在確保合理利用的基礎上做好保護工作，而體現出國土空間的綜合戰略部署，推動區域的協調可持續發展[5]。在發展的新時期，為了避免造成嚴重的國土資源浪費或較為嚴重的地區發展阻礙，國土空間規劃的編制單位應具備更強的戰略性思想，保持與時俱進的發展策略，維系社會穩定以及推動地區高速可持續發展。

2 邵陽東部城鎮群產城發展解讀

2.1 用地規模特征

邵陽市東部城鎮群范圍包括邵陽市轄區、邵東市、邵陽縣、新邵縣、隆回縣的行政轄區，總面積為8 775km2。常住人口482萬人，占全市總人口的62.7%。邵陽東部地區生產總值達到1 066.91億元，占市域生產總值的69.72%，是邵陽市經濟的支柱。邵陽東部城鎮群旨在打造“湖南省域副中心城市”“湘中湘西南經濟文化中心”和“全國區域性綜合交通樞紐”。

2.2 發展存在的問題

2.2.1 城鎮發展分化嚴峻，城市基本功能薄弱

邵陽市東部部分城鎮已經成為少數經濟發達的特大鎮，但其周邊存在總量超過70%的鎮區人口不足1萬人的小城鎮，因此形成了多處以特大鎮為中心的發展服務圈。但是作為特大鎮，城市社會服務設施和城市基本功能薄弱，人口城市化難度大。如，新邵縣陳家坊鎮、邵東市廉橋鎮等特大鎮在醫療衛生，文化教育等方面與縣城差距極大。

2.2.2 新區住房入住率低，職住分離情況嚴重

新房入住率和職住分離比是判定新區產城融合的重要指標。商品房空置率在5%～10%之間為合理區，10%～20%之間為危險區，20%以上為嚴重積壓區[6]。

經調研數據得知邵陽市東部城鎮群新房入住率較低，部分城鎮新區嚴重積壓。開發商在利益的驅動下，快速開發房產，并通過各種手段營銷售賣，但因基礎設施配套不全等多種原因，新區新房入住率較低，部分新區出現了“空城”現象。

2.2.3 產業入駐困難，產城互動不足

邵陽市東部城鎮群地理空間位置相對較為偏僻，大部分地區經濟水平落后，人口流失嚴重，勞動力不足。城鎮群空間跨度范圍大、特色中心距離遠，因此，商貿物流、房地產業、特色景區、交通網絡和基礎設施建設發展規劃難度大，很難融入跨省大旅游圈。邵陽東部現有裝備制造、化工、紡織、生物醫藥、農副產品加工、建材等傳統產業，高新技術產業入駐困難，傳統產業又與城市互動不足。

3 產城融合背景下國土空間規劃策略研究

3.1 產城規劃先行，實現產城互動

產業的不斷發展，帶動著城市基礎設施建設與社會功能的不斷完善，進而繼續帶動產業的不斷升級與發展。邵陽第二產業發展較為出眾，主要突出在煤炭開采、農副加工業，工廠主要分布在城鄉交界，滿足出口與內銷需求，支撐起邵陽市區的主要經濟流通。

邵陽工業用地分布較為集中在東部地區，基礎設施建設與居住地分布于城市中心，在城市外圍建造公園等娛樂設施，可供給周圍村鎮發展特色旅游業，從而帶動整個區域的經濟發展。

3.2 堅持以人為本，奉行因地制宜

產城融合應體現以人為本，積極扎根于人民。以城鎮化為焦點，提升就業創業程度，改良棲身前提，進步基大眾服務程度，構建宜居易業的良好環境，使全部住民同享產城融合的建設功效。對于邵陽東部城鎮群，努力優化產城布局，發展優勢產業，開創新產業，推進產城融合示范。相比大城市，我國的小城鎮普遍存在基礎設施落后和相關人才缺乏的問題[7]。實現人才培育、鄉村振興等體現民生的目標，實現共同繁榮等戰略，推動全市共同繁榮發展戰略，讓產城融合成果惠及全市人民。

3.3 優化生態環境，聚力特色

國土空間開發是推進生態文明的首要任務，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》在國土空間規劃編制要求方面提出：“堅持山水林田湖草生命共同體理念，加強生態環境分區管治，量水而行，保護生態屏障，構建生態廊道和生態網絡，推進生態系統保護和修復……”優質生態環境是產業良性發展與城市建設出彩的前提。邵陽地處丘陵地區，植被豐富，又有資水等河流，環境資源豐富。因此應加快建設綠色機關，積極推進污染整治，努力倡導綠色與低碳行動。

3.4 推進城鄉一體，助力鄉村振興

在全面建成小康社會和徹底打贏脫貧攻堅戰的同時，應該推動脫貧攻堅與鄉村振興統籌銜接。首先，應該針對邵陽東部城鎮特色農業，大力扶持都市農業，促進城鄉和產業融合發展，加強土地統籌管理，探索集體土地利益共享機制。對集體經濟進行創新式發展，加快集體經濟的發展力度。其次，加快村改居和城市更新改造，推進新型農村社區建設，提升鄉村生活品質，不斷進行農村環境的整治與建設工作。最后，創新農村基層社區治理和外來人口融入體系，打造共建共治共享的格局。提升農村社區基本公共服務和社會保障水平，推動村民向現代市民轉變。

4 對當前我國國土空間規劃與產城融合的啟示與借鑒

4.1 完善國土空間規劃理念與流程

當前國土空間規劃存在著諸多不確定因素，加上管理與機制不健全，導致規劃方案較為混亂與缺乏協調性?，F階段編制方案也在摸索前行，許多規劃存在的問題還在具體理念層面。國土空間規劃理念與流程的升級關鍵在技術層面，國土空間規劃工作過度依賴于國土空間規劃人員，因此要加大人才的培養，努力專注于技術層面的創新與優化，減少較多的管理漏洞與沖突。可以注重實現人工智能與國土空間規劃的有效結合發展，全面系統地分析國土空間資源[5]。

4.2 完善產城融合模式與發展戰略

在新型城鎮的建設中的產城融合工作應該充分借鑒已有的產城融合經驗，做好科學的規劃和設計，促進區域經濟高速發展。首先，要制定符合城市實際的產業發展和升級戰略目標，找到優勢產業，發展特色產業，實行產業優化；其次，搞好新區的社會事業的發展，完善社區服務建設，增加社會服務量，實現以人為本的發展理念；最后，要對城市土地進行深度分區，優化城市功能，確保每塊地都有其優勢，并且注重其靈活性，加強公共服務層次網絡體系的建設[8]。