東昌府區“平清種增改”暨農村人居環境整治工作研究

孟慶嶸 王 超 程 浩

(1.聊城市東昌府區住房和城鄉建設局,山東 聊城 252000；2.聊城市城鄉規劃設計研究院，山東 聊城 252000)

1 背景信息

2019年3月以來,聊城市開展以“平整空閑地、清理垃圾雜物、種植蔬菜和果樹苗木、增加群眾和集體收入、改善生態環境和改變不良習俗”為主要內容的“平清種增改”自主治理行動,取得較好成效,得到農業農村部肯定、推廣。

2 問題分析

(1)人才短缺，農民素質和科學文化水平斷層問題突出，制約了“平清種增改”工作的突破。

(2)農業廢棄物資源化、無害化處理水平低，造成新的污染源。原生態的自然環境是農村相對于城市地區的最大優勢和寶貴財富，但根據鄉鎮相關負責人的介紹，農業廢棄物成了農村環境新的污染源，畜禽糞便、農作物秸稈、蔬菜藤蔓、大棚地膜等農業廢棄物還沒有找到有效的再利用途徑。

(3)城鄉收入差距明顯，二元經濟結構轉化滯后。受多種因素影響，鄉村振興戰略單靠大棚種植增收，農民持續穩定增收難度較大，農民家庭收入總數在上升，但在城鄉二元經濟結構的制約下，農村教育、醫療資源發展不平衡。農民為了享受城市良好的教育資源、醫療資源以及公共基礎服務，家庭開支增加，農民可支配絕對收入水平依然較低，城鄉收入差距依然較大。

(4)農業產業形式單一，市場抗風險能力弱。改革開放以來，我國農業現代化水平雖然得到了快速提升，但發展速度仍滯后于城鎮化、工業化進程。雖然鄭家鎮和道口鋪鎮的工業規模基礎較好，但是缺少引領性技術支持，缺少行業領軍企業引領，作坊式的工業加工模式造成市場抗風險能力的不足。

(5)一二三產業布局不協調、融合層次低，制約鄉村價值功能開發。普遍存在一產農業發展向后延伸不充分，從產地到餐桌的鏈條不健全。二產制造業連接一三產業不緊密，農產品精深加工不足，副產物綜合利用程度較低，農產品加工轉化率較低。三產服務業培育提升不足，農村交通便捷程度不高，醫療、教育資源較城市落后等問題突出，生產生活服務能力不強。一二三產業融合層次低，二產不能有效反哺一產，三產得不到提升，也無法更好的服務一二產增收增效，與“生產美、產業強”的愿景還有相當大的差距。

3 改進建議與措施

3.1 建立以土地整治前提的單一鄉村規劃體系

(1)可以有效解決鄉村問題，夯實鄉村發展基礎。近年來，伴隨著我區工業化、城鎮化和農業現代化加快推進，土地供需矛盾日益凸顯，農村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態環境低質化等問題并存，依靠單一要素、單一手段的土地整治模式已難以解決問題，亟需通過全要素土地綜合整治農村山水林田湖草，全域優化農村生活、生產、生態國土空間布局，夯實鄉村發展基礎，實現鄉村有機更新。

(2)可以充分利用鄉村資源，落實鄉村振興戰略。我區農村生態資源基數大，若按照習近平總書記提到山水田林湖草綜合系統開發，就得推進“生態產業化和產業生態化”，最后實現“生態資本深化”。鄉村振興是為了支持生態文明戰略，改變過去20年搞農業產業化的粗放數量型增長的發展方式。因此土地綜合整治成了實施鄉村振興和經濟轉型的重要手段。

(3)可以有效加快鄉村建設，以快速應對全球化挑戰。農村家庭內部分工產生的收益在內部的分配是天然合理的。因此，鄉村是最能夠發揮內部性作用的原住民聚落，而鄉土社會是一個能夠內部化處置外部性風險的社會載體。如果過于激進地強調把農村城鎮化，對我市這種農村人口龐大的農業型城市未必積極和健康。相反，維持一定的鄉村社會的發展，特別是處在濟南都市圈和中原經濟帶交叉區域，東融西借的挑戰更需要加強鄉村的投入，形成鄉村的穩態結構，這是能夠維持我區經濟長期可持續的一個重要的基礎條件。

為此，關鍵就是做好以下三個工作：第一，確保多規合一的順利推進；第二，確立國土空間規劃領域內鄉村規劃的標桿引領作用；第三明確各類型規劃的前提和必然是土地整治。

3.2 土地要與其他自然資源要素聯動整治

一方面，應該客觀認識到，土地是農村農業的根本和基礎，土地是農村農民最重要的發展資源。另一方面，要承認土地整治的全要素背景，承認其他外部資源對土地存在的制約和限制，要堅持土地整治要兼顧與其他資源統籌整治協調。

積極引導農村人口向中心城區以及集鎮集中；嚴格控制城鎮及產業用地規模，穩妥推進城中村改造，引導工業向園區集聚發展，優化城鎮及工礦用地布局，通過存量建設用地挖潛，提高土地集約利用水平。可以著力培植區域中心城鎮；根據居民點現有空間布局和經濟發展條件，采取居民點異地搬遷、內部改造、遷村并點和城鎮化整理等模式對居民點用地整治，提高土地利用率等。包括馬頰河、徒駭河沿岸在內，要以高標準農田建設為主要內容，真正形成“田成方、路成框、渠成網、林成行”的高效生態農業環境。

做好土地整治與鄉村規劃的合理實踐。

一是要以空間規劃為抓手，統籌全局。東昌府區的鄉村振興，應以空間規劃為抓手，科學劃定“三生空間”。生態空間：以引黃灌溉水系為主體，強化“全域水城"之根本。生產空間：以第一條為前提，利用好黨和國家相關政策，分期將村鎮建設用地提質減量、逐步實現鄉村振興。城鄉新型社區內，環境優美，教育、醫療、養老等公共服務設施完善，商業繁榮，人民群眾安居樂業。生活空間：建設產業興旺、配套齊全、卓越秀美的現代化大城市。

二是堅持政府統籌，系統運作。充分利用社保、新農村合作醫療、糧食補貼等數據庫，摸清家底，以服務人民為宗旨，保障農民住上實施齊全、環境優美的新型社區、新型住房。使鄉親們在工作、教育、醫療保健、養老、文化娛樂等享受到高品質的服務，過上幸福生活。政府統籌，以購買公共服務的方式，穩步推進、分期實施，在2035年之前實現鄉村振興。把農民從小而散的小農經濟中解脫出來，過上幸福生活，需要大量的資金投入。錢從哪里來？如何妥善使用？答案就在立足我市實際，研究與發掘政策紅利，借鑒其他地方的成功經驗，把東昌府區寶貴的空間資源變成造福人民的資本。

三是要抓緊建立一個政府領導下的以國有企業為主導的制度體系，做鄉村振興先行先試實踐區。宅基地是用作生活資料的土地資源，是農民和集體共有的資產，它也是可以帶來發展動能的資本。從協調發展的角度來看，農村宅基地是統籌城鄉兩個空間、促進城鄉融合發展的重要財富。從“以人為核心的城鎮化”來看，農村宅基地既是影響城鄉人口流動的要素、是寶貴的土地資源，也是助力城鎮化的資產和資本。

如何實現“資源高效利用、資產合理配置、資本有效流動”是農村宅基地助力新型城鎮化和鄉村振興發展的必由之路，是破解“城鄉雙棲城鎮化”的有效手段。而達成這一目標的基礎是建立“歸屬清晰、權責明確、監管有效”的宅基地產權制度。

3.3 城鄉統籌的多要素環境整治

一是依托地域優勢和交通便利條件，加快新型城鎮化發展，促進農業人口有效轉移，為農業規模經營騰出空間，為提高農業生產效率創設條件。

二是推動城鄉一體化規劃、公共資源均衡配置、基礎設施互聯互通和公共服務共建共享，著眼解決人口在城鄉地理空間轉移與要素權益在城鄉配置不同步的問題，盡快健全城鄉融合發展體制機制，增強城鄉改革的系統性、整體性、協同性。

三是深化戶籍制度改革，暢通有意愿有能力的進城農民處置農村資產權益的通道，使其“帶資進城、安心落戶”，加快提高戶籍人口城鎮化率，提升城鎮化發展質量；另一方面，暢通智力、技術、管理下鄉通道，健全服務保障機制，讓“人才回鄉”的社會主體真正“歸心鄉村、融入鄉村”，為鄉村振興注入新活力、增添新動力。

4 結 語

總之，“平清種增改”暨農村人居環境整治工作是一個良好的突破口，是一個農村土地整治和鄉村規劃聯動的現實實踐，既然看到了此項工作的成效，就要長期堅持并將其繼續升華，作為一項科學性與實踐性有效統一的工作進行拓展與推廣。