山東省縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展對策研究

李文茂 史作鑫

(1.山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展研究院，山東 濟南 250004；2.天勤工程咨詢有限公司，山東 濟寧 272100)

縣一級在中國行政體系中是承上啟下、聯(lián)系城市和鄉(xiāng)村的關(guān)節(jié)點，縣域是扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的關(guān)鍵。國家十四五規(guī)劃綱要明確，以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。國內(nèi)學(xué)者相關(guān)研究注重發(fā)揮縣域在破解城鄉(xiāng)二元格局中的作用。有學(xué)者認為，縣域社會可以有效連接個體、家庭、村落、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與更宏觀的社會，兼具現(xiàn)代性、城市性和傳統(tǒng)性、鄉(xiāng)村性，具有傳承與發(fā)展功能[1]。縣城在發(fā)展地方性的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)方面有著不可替代的優(yōu)勢，是區(qū)域性商品經(jīng)濟的核心地帶，與農(nóng)村經(jīng)濟聯(lián)系緊密[2]。陸學(xué)藝先生在考察了福建省晉江市后，提出以縣域為平臺，通過縣域現(xiàn)代化以破解中國城鄉(xiāng)二元格局，最終實現(xiàn)整體現(xiàn)代化的主張[3]。經(jīng)過撤縣設(shè)區(qū)、撤市設(shè)區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整，山東省的縣級市和縣的數(shù)量從2010年的91個減少到2020年的78個。

1 發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口縣域內(nèi)聚集態(tài)勢明顯

山東省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口近域流動特征明顯，尤其是近年伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、人口年齡結(jié)構(gòu)變化和老齡化的加劇，人口流動本地化趨勢更加明顯。返鄉(xiāng)人口增多，尤其是在中西部縣市。老一代農(nóng)民工在體力、技能都難以適應(yīng)新形勢下的工作要求。返鄉(xiāng)并非簡單地“返回鄉(xiāng)村”，更多地是返回家鄉(xiāng)的縣城和鎮(zhèn)駐地。2019年，全省縣域城鎮(zhèn)常住人口3051萬人，占全省城鎮(zhèn)人口的49.3%，也就是說，山東全省接近一半的城鎮(zhèn)常住人口在縣域。

1.2 傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)支撐能力較強

一直以來，山東省縣域經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢突出。2019年，全省縣域地區(qū)生產(chǎn)總值29843億元，占全省經(jīng)濟總量的42.4%。在2020年全國綜合實力百強縣市排名中，山東省共有15個縣市進入名單，總數(shù)在江蘇、浙江之后，位居全國第三。山東省工業(yè)強縣往往民營經(jīng)濟較發(fā)達，民營經(jīng)濟是經(jīng)濟發(fā)展的重要力量和關(guān)鍵支撐，但優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)較為傳統(tǒng)，多集中在石化、煤化工、鋼鐵、鋁業(yè)、紡織等產(chǎn)業(yè)，以石油、煤炭、黃金為主導(dǎo)的資源型行業(yè)仍然發(fā)揮著極其重要的作用。

1.3 新城新區(qū)建設(shè)是縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手

開發(fā)區(qū)作為產(chǎn)業(yè)平臺和功能載體，不僅是經(jīng)濟發(fā)展的主要載體，也是城市發(fā)展的主要動力。全省共有173家省級以上開發(fā)區(qū)，其中82家位于縣域內(nèi)，核準(zhǔn)占地面積30373.8hm，其中國家級開發(fā)區(qū)3個，省級79個(1)數(shù)據(jù)根據(jù)國家發(fā)展改革委、科技部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署發(fā)布的2018年版《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》整理獲得。，基本每個縣市都有經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。新城新區(qū)建設(shè)涉及土地征收、建筑物拆除、居民動遷、勞動力安置、土地開發(fā)等，需要實現(xiàn)土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換、居民身份轉(zhuǎn)換、社會保障轉(zhuǎn)移、集體資產(chǎn)處置、管理體制變更等一系列由鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)換。經(jīng)過多年探索，各地形成了一整套的新城新區(qū)建設(shè)實施辦法，大量農(nóng)村人口實現(xiàn)就地完全市民化。2010—2019年，80個縣市城區(qū)人口增加超過400萬人。

1.4 城鄉(xiāng)公共資源以縣域為單元統(tǒng)籌配置

山東省推出了一系列以縣域為單位在城鄉(xiāng)間均衡配置的舉措。在環(huán)境衛(wèi)生方面，山東省在全國率先開展了城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化工作，在2016年就實現(xiàn)了城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化全覆蓋，形成了運行成熟的“戶集、村收、鎮(zhèn)運、縣處理”城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化垃圾處理模式。截至2019年底，全省縣域建有生活垃圾無害化處理站88座，78個縣市生活垃圾無害化處理率實現(xiàn)100%。在公共服務(wù)資源配置方面，實施了基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、縣域醫(yī)共體建設(shè)。整體推進“縣管校聘”管理改革，讓教師從學(xué)校人變?yōu)橄到y(tǒng)人，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡配置師資。以縣級為單位融通城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療資源。以縣、鄉(xiāng)、村為重點，通過建立縣域醫(yī)共體，讓優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源能夠上下貫通共享。

2 核心問題

2.1 縣域城鎮(zhèn)對人才吸引力不足

相對于較大城市，縣域城鎮(zhèn)人口聚集能力較低。一是縣級城市對精英人口吸納能力不足。在外接受高等教育的人員大多數(shù)選擇留在就讀城市或更大的城市，較少回到縣級城市；農(nóng)村剩余勞動力中精英也大多進入能提供更多就業(yè)機會的大中城市。二是勞動密集型企業(yè)通過技術(shù)革新生產(chǎn)效率大幅提升，機器替人加速了崗位需求數(shù)量的下降。人力資源低成本優(yōu)勢逐漸減弱，現(xiàn)有發(fā)展模式難以持續(xù)。

2.2 縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型壓力較大

山東省縣域經(jīng)濟發(fā)展缺強少大。2020年度全國綜合實力百強縣(市)中，僅龍口市進入前十，為第10名。與城市經(jīng)濟相比，縣域經(jīng)濟傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比高，產(chǎn)業(yè)層次低，競爭力不強，經(jīng)濟活力不足。近兩年，縣域經(jīng)濟進入新舊動能轉(zhuǎn)換的陣痛期，經(jīng)濟增長速度明顯放緩。相比于大城市，縣域城鎮(zhèn)往往并沒有太充足的就業(yè)崗位，形成城強產(chǎn)弱的局面。產(chǎn)業(yè)支撐能力不強造成城市政府稅收收入和勞動力就業(yè)崗位不足，新增城鎮(zhèn)就業(yè)人員數(shù)量偏低。

2.3 縣城設(shè)施供給能力有待提升

近年來，雖然山東省縣域城鎮(zhèn)建設(shè)投入很大，城市建設(shè)取得突出成效，但相對于快速集聚的人口，設(shè)施配套仍有不少欠賬。縣城義務(wù)教育缺校舍、缺師資、缺資金的問題在一定程度上仍然存在。醫(yī)療方面，縣市醫(yī)療資源配置與大城市仍然有較大差距，90%以上縣市每千常住人口執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師數(shù)不及全省平均水平。養(yǎng)老方面，存在社區(qū)配建養(yǎng)老服務(wù)用房不足、護理人員水平有待提高、養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)不規(guī)范、養(yǎng)老設(shè)施智能化水平不高等一些列問題。

2.4 公共資源配置城鄉(xiāng)不均衡

在縣域內(nèi)公共資源在城鄉(xiāng)間的配置不均衡狀態(tài)仍較突出。例如，教育資源“鄉(xiāng)村弱”和“縣城擠”的矛盾較突出。基層衛(wèi)生機構(gòu)、基層養(yǎng)老機構(gòu)的配置標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)有較大差異。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投入少，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低。農(nóng)民工處于勞動力市場的較低端。

3 發(fā)展路徑

3.1 做強做實縣域優(yōu)勢和特色產(chǎn)業(yè)

堅持走“產(chǎn)城一體、融合發(fā)展”道路，以國家和省級經(jīng)濟(技術(shù))開發(fā)區(qū)、高新區(qū)為重點，積極利用“互聯(lián)網(wǎng)+”“標(biāo)準(zhǔn)化+”“機器人+”等現(xiàn)代化技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推廣應(yīng)用人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)，促進縣域產(chǎn)業(yè)邁向中高端。以特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、市民農(nóng)莊等為載體，積極發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、運動康養(yǎng)、電子商務(wù)等新業(yè)態(tài)。做強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，把產(chǎn)業(yè)鏈主體留在縣城。充分發(fā)揮縣級城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)聚集功能和城鎮(zhèn)化的空間聚集效應(yīng)，使城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)人口的能力與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需求相銜接，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)良性互動、協(xié)調(diào)并進。

3.2 引導(dǎo)縣域城鎮(zhèn)人口聚集新局面

縣域是新型城鎮(zhèn)化的重要生長點和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場，應(yīng)進一步引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在縣域城鎮(zhèn)聚集。合理引導(dǎo)本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城區(qū)聚集，更好發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。同時，尊重以家庭為單位跨越城鄉(xiāng)的生活方式，宜城則城，宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)，在交通、就業(yè)、子女入學(xué)、養(yǎng)老等方面為其提供便利。加大人才招引力度。在推動招商引資中加強招才引智，積極創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，為人才子女入托入學(xué)、醫(yī)療、社保、住房、配偶工作等提供便利，吸引各領(lǐng)域科技領(lǐng)軍人才、專業(yè)技術(shù)人才、高技能人才等到縣域城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)發(fā)展。

3.3 加快推進縣城補短板強弱項與品質(zhì)提升

加快推進縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項，實施城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、市政公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施領(lǐng)域提質(zhì)增效，在財政資金統(tǒng)籌使用方式、建設(shè)用地保障措施、社會資本參與路徑、政府債務(wù)風(fēng)險防控機制等方面積極探索，為農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化提供有力支撐。健全城市設(shè)計體系，實現(xiàn)城市發(fā)展的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高品質(zhì)提升。持續(xù)開展生態(tài)修復(fù)城市修補，重點施城市綠道、立體綠化和山體修復(fù)等工程，深化城市水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)。

3.4 以縣域為單元統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

以縣域為基本單元，率先建立健全縣域內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的標(biāo)準(zhǔn)、制度和政策體系，實現(xiàn)公共資源在縣域內(nèi)優(yōu)化配置。以縣域為基本單元，率先打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度性通道。賦予縣域更充分的自主性、更充分的政策轉(zhuǎn)化權(quán)、更充分的資源整合權(quán)，整體謀劃推進縣、鄉(xiāng)、村發(fā)展，實現(xiàn)功能銜接、優(yōu)劣互補。