青島市城建檔案立法工作研究

陳桂玲

（青島市城市建設檔案館，山東 青島 266003）

0 引言

中央一直以來非常重視檔案工作發展，經驗總結、規律認識、歷史延續等各項事業的發展，均得益于檔案工作。同時明確提出，檔案工作要抓緊向“依法治理、走向開放、走向現代化”的目標邁進[1]。近年來，隨著我國城建事業的迅速發展，城建檔案在城市發展決策中扮演著越來越重要的角色，同時在城市規劃、建設和管理等方面的作用也日益凸顯。為做好城建檔案管理工作，更好地服務社會發展和群眾生活，青島市城建檔案館始終將“依法治檔”作為檔案工作的重要任務和目標，不斷加強法制建設，助推城建檔案事業實現高質量發展。

1 城建檔案工作及其意義

城市的出現是人類社會管理的一大進步，標志著人類文明又上了一個新的臺階。隨著城市建設高速發展，城市建設活動中產生各式各樣的城建檔案。城建檔案涉及城市規劃、建設、發展的各環節和各層面，涵蓋城市規劃、建設與管理等方面的信息，具有綜合性、成套性、動態性和地方性等特點。

1.1 城建檔案是城市發展建設的必然產物

歷史證明，城市建設檔案是在城市規劃建設改造、發展變化過程中，用于記錄的文字、圖表、音頻、圖像等信息的實物載體，是城市發展建設的直接產物[2]。城市建設檔案詳細記錄了城市建設的過程，反映城市發展變遷，保存城市面貌的最初記憶，是城市建設最完備、最可靠、最凝練、最可持續的信息集合[3]。

1.2 城建檔案是城市未來建設發展的關鍵要素

截至目前，城市建設檔案的整理、梳理和管理主要依據《城市建設檔案管理規定》和《城市建設檔案歸屬與流向暫行辦法》進行。按照住房和城鄉建設部的規定，門類大體劃分為18個類別、102個屬類和300余個小類[4]。這些檔案在編制方式、體系、存儲載體及具體內容等方面，均與綜合性的檔案有著較大差異。城建檔案不受制于組織和個人的局限，主要以項目工程為單位組成卷宗，按照不同專業類別進行存放，大體包括項目工程的圖表、施工建設視頻等方面資料。由此可見，城建檔案是城市建設的經驗積累和技術儲備，是實現城市可持續發展不可或缺的重要信息資源。

1.3 城建檔案是城市安全運行和應急管理的重要保障

近年來，城市建設過程中，因地下市政基礎設施檔案提交不及時、資料不完善、數據不準確等原因，盲目施工造成破壞管線事故時有發生，嚴重影響人民群眾生命財產安全和城市運行。因此，規范、完備的城建檔案，是提升城市建設科學化、維護城市安全運行的有力保障。同時，城建檔案可作為安全事故應急處置、搶險救災、恢復重建的基礎數據支撐，并為事故調查分析、責任判定等提供重要參考。

1.4 城建檔案是加快城市文明建設的關鍵環節

城市建設檔案涵蓋城市地形地勢的勘測圖紙資料、城市經濟社會發展情況、城市建設的大政方針、環保綠化檔案、人防建設情況、水文地質以及名勝古跡等，其記錄了城市規劃、城市建設和管理的全景樣貌，在描繪城市建設各行業各方面各環節的同時，也倒逼著城市建設更加科學、有序、規范。其既能真實地反映城市建設發展水平，又能發現城市建設細微之處的存在問題。城建檔案工作的規范發展，有利于提升城市發展質量，對于加快城市文明建設有著至關重要的作用。

2 檔案立法的概念及權限

2.1 概念

1）檔案法律 是由一個國家根據國家憲法精神，在國家《立法法》指導下，經國家最高權力機關制定或認可的為加強對檔案的管理，以及更加有效保護和利用檔案而制定的法律法規[5]。檔案法律的產生，集中體現了國家和人民的集體意志，檔案法律的制定是國家層面以強制性措施保護檔案工作的一種行為。

2）檔案法規 是國家立法機關依照國家《立法法》或立法程序制定或頒布有關檔案的行為規范[6]。主要指條例、方案、意見、規定、辦法、通知等規范性文件。

3）檔案立法 是國家特定機關，主要指全國人大及地方人大，按照其職權和程序，對涉及檔案法律有關方面的內容進行制定、修改和廢止的行為。

2.2 權限

立法權分為中央立法權和地方立法權。地方立法權通常涉及本地經濟、市政、治安、教育及社會管理等方面。從這個角度來講，本文提到的城建檔案立法，屬于城市建設法規體系，涉及行政法律法規、城市建設類民事法律、城市建設技術法規等。青島市城建檔案立法主要是屬地方性法規范疇，是地方制定或認可，且強制性保障實施的地方城建檔案管理機關從局域性管理城建檔案的法律規范。

3 城建檔案立法的必要性

3.1 檔案歸集管理程序需要立法固化

1998年之前，國家通過執行檔案保證金繳納機制（建設單位在具體項目工程開工前，向檔案館提前繳納保證金。工程竣工后，需報送相關檔案，檔案館才能連本帶息退還保證金給建設單位），確保城建檔案有效歸集。國家取消檔案保證金制度后，青島市開始執行“兩書一證”制度（檔案移交責任書、檔案預驗收意見書、檔案合格證），確立新的檔案歸集管理程序。近年來形成的行之有效的工作機制和做法迫切需要通過立法得以固化。

3.2 構建城建大數據需要補齊短板

近年來，我國大力推進檔案管理信息化，這項工作已成為事關現代化建設全局的一項重要戰略舉措[7]。相較其他領域，城建檔案的信息化建設滯后，這已成為完成檔案信息化的“最后一公里”。為此，迫切需要通過立法，通過出臺城建檔案信息化、構建城建大數據方面的制度，進一步促進城建檔案存儲信息化、檢索自助化和管理網絡化。

3.3 城建檔案工作需進一步規范

城建檔案在城市檔案體系中，既重要又特殊。城建檔案是城鄉規劃、建設和管理活動的真實記錄，是追究工程質量終身責任的重要法律憑證，也是實施建設工程管理、維修、改建、擴建的重要依據[8]。城建檔案立法工作的推進，能從一定程度上促進地方城建檔案的規范與管理，同時，也將對制裁城建檔案管理違法行為起主導作用。因此，為加強城建檔案管理，確保收齊、管全、用好城建檔案，以更好地推動城鄉建設統籌發展，亟需對城建檔案進行立法。

4 城建檔案立法現狀及可行性分析

4.1 城建檔案立法和管理現狀

1）國家層面 為進一步規范城建檔案管理，國家出臺《中華人民共和國檔案法》《建設工程質量管理條例》《城市建設檔案管理規定》等法律法規和部門規章，內容囊括城市規劃、建設改造、檔案管理等方面。2008年5月，我國正式實施《政府信息公開條例》，其中第二章第十一條第（一）款明確規定：“城鄉建設和管理的重大事項，是重點公開的政府信息”。這一項條款包括2個層面的涵義：強調城鄉建設檔案工作的重要性；提倡公眾積極使用城建檔案。這一政策的規定，明確了城建檔案管理的必要性，進一步提高城建檔案的實用價值[9]。

2）地方層面 2020年，江西省住房和城鄉建設廳重新修訂《江西省城市建設檔案管理辦法》，重新規范城市建設檔案有關工作，并實行重點管理。2018年，杭州市政府出臺《小城鎮環境綜合整治地下管線建檔管理工作指導意見》；2016年，徐州市政府出臺了《徐州市城建檔案管理辦法》。國內15個副省級城市均根據國家現行有關城建檔案管理的法律法規，于2002年后陸續修訂了城建檔案管理的地方性法規或政府規章。與此同時，近年來省內16市先后有13個修訂了相應的地方性法規或政府規章。

各地在法規和規章中，針對城建檔案歸集、接收、利用和管理等方面的制度措施，信息化建設成果以及相關法律責任和處罰追究機制，對青島市的立法工作具有加強的學習借鑒意義。青島市城建檔案館在對長春、西安、成都、重慶等城建檔案立法比較成熟的城市調研過程中發現，各地立法工作注重城建檔案法制建設，實現城建檔案依法管理。一是關于城建檔案歸集的程序性規定涵蓋了檔案管理中的各種流程；二是各地對地下管線、軌道交通工程檔案的歸集、管理工作十分重視，作為立法要點。通過調研學習各地在城建檔案管理立法工作中的寶貴經驗和先進做法，為青島市城建檔案立法工作起到良好的借鑒作用。

3）青島現狀 為規范城建檔案的留存和管理，2020年，青島市政府出臺《青島市城鄉建設檔案管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），向社會進行公布，并于同年10月1日起施行。該《管理辦法》從多方面規范了青島市的城建檔案管理工作。

4.2 青島市城建檔案立法的可行性

1）立法依據比較充足 1996年7月，全國人大修改《中華人民共和國檔案法》；2001年1月，國務院出臺了《建設工程質量管理條例》；2001年6月，原建設部修訂《城市建設檔案管理規定》；2004年12月，原住建部出臺《城市地下管線工程檔案管理辦法》；2012年，山東省政府開始實施“兩書一證”制度；2016年，青島市制定《青島市城市地下管線管理條例》；2020年6月，全國人大再次修訂《中華人民共和國檔案法》。上述法律法規、規章和規范性文件對當前城建檔案管理工作進行明確規定，為青島市制定城建檔案管理辦法提供比較充足的立法依據。

2）立法基本條件已具備，基礎材料歸集初步完成 青島市城建檔案館在前期調研中，結合青島實際，總結青島市城建檔案管理工作的歷史、現狀及存在的主要問題，掌握關于起草城建檔案法規規章所需的大量第一手資料，近年來，廣大建設、施工單位和廣大市民的城建檔案意識明顯增強，城建檔案立法工作已有了較好的實踐基礎。國內各地調研較為充分，通過走訪、電話詢問等多種形式，青島市城建檔案館對全國十余個大城市的城建檔案收集管理及立法工作進行初步調研，借鑒成功經驗，找尋問題，博采眾長，結合青島實際，為起草具有青島特色的城建檔案規章提供借鑒基礎。

3）青島市城市檔案信息化建設穩步推進 近年來，青島市致力發展智慧住建，在構建城市建設大數據平臺方面做了大量工作。管理體制上，規定由市城建檔案主管部門負責，統一管理全市所有項目工程建設的檔案信息；載體形式上，除要求承建單位報送紙質材料外，還要求統一報送電子材料和視頻檔案。目前，已建立城建檔案信息管理系統，由相關部門做好系統運行維護和安全保護工作，初步實現館藏檔案數字化管理。

5 青島市加強城建檔案法制建設的意見

通過對全國各層級城建檔案立法情況的梳理，以及城建檔案立法可行性的探討，筆者就青島市加快推進城建檔案立法，進一步加強城建檔案法制建設，提出以下思考和建議。

5.1 明晰各級管理部門主體權責

理順職能部門、行業主管部門及檔案移交單位的職責關系，完善管理機制及配套的管理流程，城建檔案管理應建立“集中統一，分級管理”的體制。以青島市為例，對城市建設檔案的管理，按照不同層級，明確規定各相關部門的職責：市、區（市）政府，要進一步加強對城建檔案管理工作的組織領導；市、區（市）城鄉建設行政主管部門，按照行政區域相應負責具體工作。市級以上的工程項目，以及市南、市北、李滄3個區的城市建設檔案，均由市城建檔案管理部門負責整理、收集和管理；其他城市建設檔案，由其所在區（市）城建檔案管理部門負責。規劃、城管、國土資源等其他相關部門按照各自分工，做好城建檔案管理工作。

5.2 明確城建檔案歸集管理程序及具體職責

城建檔案立法過程中，應明確規定城市建設檔案的歸集管理流程，以及承建單位、城建檔案管理部門等在檔案歸集工作中承擔的責任。

1）明確城建檔案歸集管理流程 以青島為例，青島市城建檔案館按照工程項目竣工聯合驗收的有關要求，出具《工程項目建設檔案驗收告知承諾事項清單》，并組織實施對工程項目竣工檔案的驗收。驗收實行承諾制，對列入承諾清單的，承建單位必須在規定時限內，向青島市城建檔案館提交有關檔案。承建單位提交后，由青島市城建檔案館負責審核，并向其反饋工程項目竣工檔案的審核驗收意見。

2）明確承建單位和城建檔案管理部門的職責 承建單位作為主體責任人，負責留存及提交城建檔案，要按照相關規定認真做好勘察、設計、施工、監理等工作，并會同各承建單位按照相關要求，收集、整理好工程項目的建設檔案。城建檔案管理機構應履行指導核查職責，指導建設單位收集整理竣工檔案，并在規定時限內完成對城建檔案的核查接收。

5.3 做好城建檔案立法評估

立法評估是對立法實施效果進行科學客觀評價的活動，是實現科學立法、提高立法質量的有效舉措。從2006年開始，青島市人大常委會先后對多個領域的地方性法規、政府規章，組織實施了立法后的效果評估工作，成效較突出，同時積累一定的立法評估工作經驗。青島市可充分發揮這一優勢，針對專業性較強的城建檔案條例，定期開展立法實施效果評估工作。建議由青島市司法局牽頭，聯合住房城鄉建設、人防、海洋等部門定期組織開展條例實施效果的評估檢查活動。聯合評估組應重點圍繞“檔案管理體制、檔案大數據收集、檔案保管利用”等方面，開展專業性評估測度。針對與青島經濟社會發展及城建檔案工作實際不相適應的條款，及時進行修改完善，進一步提高立法質量，增強法律法規的可操作性，不斷提升城建檔案管理的規范化水平。

5.4 注重城建檔案保管與利用

城建檔案館庫的建設對于加強城建檔案保管、城建檔案的壽命延長以及城建檔案價值的提升等都具有重要意義，應當對其作出明確規定。館庫建設方面，城建檔案管理機構的館庫選址、設計和建設，應當嚴格按照國家和地方有關建設標準來實施，并配備“十防”等設備設施，可根據城市發展具體情況實施。城建檔案數據開發方面，應通過多渠道搜集城建檔案信息，編纂研究城建檔案史料，并做好異地、異質備份工作，加快完善數字城建檔案館建設，構建城建大數據平臺。城建檔案查詢利用方面，應健全檔案利用制度，嚴格劃定檔案密級和保管期限，合理確定檔案信息公開范圍，確保檔案利用符合相關規定。

5.5 依法健全城建檔案獎懲機制

對在城建檔案的歸集整理、管理規范和保護利用等方面，貢獻突出、成效顯著的單位或者個人，應當給予獎勵[10]。堅持以法律法規為依據，進一步加大對城建檔案的管理和執法力度，對不按規定移交、蓄意涂改偽造城市建設工程檔案等違法違規行為，嚴格追究法律責任，積極營造獎優罰劣、賞信罰明的良好氛圍，推動城建檔案工作科學化、規范化發展。