地方鐵路建設工程質量監督現狀與舉措探討

王若鵬，孫振鋒，王 正，豐 瑋，唐學農

（1.江蘇省交通運輸綜合行政執法監督局，江蘇 南京 210004；2.華設設計集團股份有限公司，江蘇 南京 210014）

0 引言

地方鐵路是指由地方人民政府管理的鐵路。伴隨著近些年鐵路投融資體制改革，由地方人民政府、企業投資建設的鐵路項目呈逐年增長態勢，鐵路建設的蓬勃興起對于促進區域經濟發展、改善居民出行、緩解交通運輸壓力以及完善全國鐵路網都發揮了積極作用。當前，我國大部分省份已明確由交通運輸行政主管部門負責地方鐵路工程的質量監督管理工作，但相關管理規定仍處于空白狀態，需要抓緊研究制定地方鐵路質量監督的制度規范，切實解決工程質量監督過程中存在的突出矛盾和迫切需求。

1 質量監督歷史變革

2002 年，《建設工程質量管理條例》（中華人民共和國國務院令第 279 號）規定：國務院鐵路部門負責對全國的鐵路專業建設工程質量的監督管理［1］。

2005 年，《鐵路建設工程質量管理規定》（鐵道部令第 25 號）規定：鐵道部負責全國鐵路建設工程質量監督管理，并在其職權范圍內委托質量監督機構具體實施質量監督管理工作［2］。

2013 年，《國務院關于組建中國鐵路總公司有關問題的批復》（國函〔2013〕47 號）規定：交通運輸部、國家鐵路局進行行業監管［3］。

2014 年，《國務院關于發布政府核準的投資項目目錄（2014 年本）的通知》（國發〔2014〕53 號）規定：鐵路工程質量監督管理權限分為三部分，國家鐵路局負責由國務院投資主管部門核準、審批的鐵路項目；中國鐵路總公司負責國家鐵路網中的其余項目；省級政府負責地方鐵路項目［4］。

2015 年，《鐵路建設工程質量監督管理規定》（交通運輸部令 2015 年第 2 號）規定：鐵路建設工程質量監督實行分級管理［5］。

2018 年，《國家鐵路局關于進一步加強地方鐵路工程質量安全監督工作的通知》（國鐵工程監〔2018〕22 號）規定：堅持“誰審批誰監管”，地方政府是地方鐵路建設項目的審批、核準、備案的行政主體，工程質量監督按省界分管［6］。

隨著我國鐵路建設工程質量監督的不斷變革，以及質量監管權限下放至省（市）級政府，地方鐵路監督部門（一般為市級以上交通運輸行政主管部門）面臨著新的挑戰和艱巨任務，鐵路建設工程質量好與壞，如何切實履行監督職責，需要盡快探索地方鐵路監督新模式，建立起符合地方實際的鐵路建設工程質量監督制度體系。

2 質量監督現狀

自實施國家鐵路、地方鐵路分級管理以來，國家鐵路局以及原鐵道部，與地方鐵路的管理模式不一致，相關文件在質量監督主體、建設管理模式、監督檢查形式、驗收組織安排等方面并不完全符合省級管理實際，如何合法、合規開展好質量監督工作是當前需要解決的首要問題。

2.1 部門職責界定不夠清晰

隨著交通運輸行政主管部門的職能不斷拓展和深化，相應法規制度體系尚未完善，地方鐵路管理缺乏明確的法律依據。長期以來，交通運輸系統存在著條塊矛盾，交通運輸行政主管部門內部有關管理機構職責交叉，且交通運輸行政主管部門與相關管理部門也存在著職責邊界不清的問題，對依法履職產生一定影響。

2.2 質量監督觀念有待轉變

交通建設行業“重建輕管”的觀念還沒有根本轉變，工程建設作為硬指標、硬任務，而行政監督作為軟指標、軟任務，對行政監督工作重視不夠、認識不到位，依法監督的意識還需要進一步增強。部分基層監督人員的責任意識、程序意識不強，對監督的動機和目的認識存在偏差，趨利監督、監督不規范和不文明的現象還時有發生。

2.3 事中事后監督存在薄弱環節

交通建設行業行政監督普遍存在重事前審批、輕事中事后監督的現象，監督覆蓋面不全，監督制度不完整，現有監督要求履職不到位，監督手段不足、監督方式單一、監督環節銜接不暢，部門、地區聯動監督不夠，部分領域還存在著監督權責不對等的現象。

2.4 監督保障措施不夠到位

交通建設行業行政監督缺乏統一的規范標準，監督機構性質、監督人員編制、監督經費保障不明確、不統一，一線監督人員年齡老化、專業結構不合理，行政監督經費保障機制亟待落實到位，監督裝備建設總體而言較為滯后，突出表現在配備標準偏低、信息化水平不高、資源共享不足、更新不夠及時、監督裝備配置不均衡、不足等。

3 質量監督舉措

國內對鐵路工程質量監督的研究還不夠成熟，尚處于向先進經驗學習的階段，在質量行為控制、政府監督與市場監督的有效融合上還需要進一步深入研究。本文擬從頂層設計角度，厘清質量監督范圍和職責，重點探討監督職能定位、監督能力提升、監督管理行為、監督程序和標準、質量監督信息化等方面舉措。

3.1 質量監督原則

地方鐵路監督部門應堅持秉承四個基本原則，在各自職責范圍內，依據現行法律法規和強制性標準開展質量監督工作。

1）堅持依法合規；

2）堅持誰審批誰監管；

3）堅持監督全覆蓋；

4）堅持協同監管。

3.2 質量監督能力提升

1）貫徹國家政策文件精神，推進責任落實。貫徹《國家鐵路局關于進一步加強地方鐵路工程質量安全監督工作的通知》（國鐵工程監〔2018〕22 號）等文件精神，提高認識、遵照執行，推進質量監督責任落實。

2）借鑒其他省份有益做法，增強鐵路監管能力。貫徹“放管服”改革和投融資體制改革精神，借鑒其他省份積累的有益做法，制定地方鐵路工程質量監督管理辦法、工作程序及標準、工作指南等一系列規范性文件，構建完善的質量監督工作制度體系，增強鐵路監管能力。

3.3 質量監督部門職責

依據《鐵路建設工程質量監督管理規定》（交通運輸部令 2015 年第 2 號）分級管理做法，省、市主管部門可以按照屬地劃分、分級管理的原則確定監督職責，省鐵路監督部門可承擔城際鐵路的鐵路建設工程的質量監督管理；市鐵路監督部門可承擔市域（郊）鐵路、鐵路專用線及省鐵路監督部門監督之外的其他鐵路建設工程的質量監督管理，并接受省鐵路監督部門的監督指導。

3.4 質量監督管理行為

3.4.1 實施要求

依據《建設工程質量管理條例》（中華人民共和國國務院令〔2019〕第 714 號）［7］，地方鐵路監督部門可自行監督或委托具有相關資質的第三方機構完成檢查和檢測事項，并有權采取下列措施。

1）要求提供工程質量文件及有關資料，被檢查單位不得拒絕或阻礙；

2）進入施工現場，對工程質量真實情況進行檢查；

3）詢問有關單位和人員，要求其說明有關情況；

4）調閱、復制有關技術文件、照片、錄像與電子文本等資料，必要時可以調閱復制工程檔案、合同、發票、賬簿和其他有關資料；

5）發現工程質量問題時，責令改正。

3.4.2 監督重點

依據《鐵路建設工程質量監督管理規定》（交通運輸部令 2015 年第 2 號），地方鐵路監督部門應重點抽查以下內容。

1）工程質量法律、法規及強制性標準的執行情況；

2）質量責任落實情況；

3）主要工程原材料、構配件及設備的質量情況和檢查記錄；

4）主體結構工程實體質量、施工工藝情況；

5）工地試驗室運行情況。

3.4.3 監督手續

依據《建設工程質量管理條例（中華人民共和國國務院令〔2019〕第 714 號）》《國家鐵路局關于做好鐵路工程項目質量行政監督工作的指導意見（國鐵工程監〔2014〕61 號）》［8］，建設單位或其書面委托的代建單位，在辦理開工手續前持鐵路建設項目工程質量監督申報表及相關資料，至地方鐵路監督部門辦理質量監督手續。地方鐵路監督部門對收到的質量監督申請資料進行審查，不符合質量監督受理條件的不予受理；資料不全的按要求補充完善后辦理監督手續；申請資料符合要求的，在規定工作日內完成符合性審查。

3.4.4 檢查方式

依據《國家鐵路局關于進一步加強地方鐵路工程質量安全監督工作的通知》（國鐵工程監〔2018〕22 號），以抽查為主的方式開展監督檢查，具體可采取綜合檢查、專項檢查與隨機檢查相結合的形式進行。

1）結合質量監督計劃開展綜合檢查、專項檢查與隨機檢查；

2）結合國家鐵路局及地區鐵路監督管理局、市級以上交通運輸行政主管部門相關工作安排開展綜合檢查與專項檢查；

3）受理投訴舉報，開展質量事故調查；

4）結合實際需要，組織或參與多部門聯合監督檢查。

3.4.5 驗收監督

依據《鐵路建設項目竣工驗收交接辦法》（鐵建設〔2008〕23 號）［9］《鐵路局關于印發〈鐵路工程建設項目竣工驗收監管指導意見〉的通知》（國鐵工程監〔2020〕28 號）［10］，質量監督期限為：地方鐵路監督部門自出具鐵路建設項目工程質量監督書之日起，至工程初步驗收（或竣工驗收）結束之日止，對建設工程的質量依法實施監督。

驗收監督以各階段驗收程序監督為重點，監督檢查驗收組織形式、驗收內容、驗收結論等，并抽查驗收資料和工程實體質量。改建、小型建設和簡單建設項目可適當簡化、合并驗收階段。

3.4.6 質量投訴舉報

依據《國家鐵路局關于印發〈鐵路工程建設投訴舉報處理辦法〉的通知》（國鐵工程監〔2016〕7 號）［11］，對被投訴建設工程負有相應質量監督職責的鐵路監督部門受理質量投訴舉報，收到質量投訴舉報后，予以登記審核，可以按下列方式區別處理。

1）符合受理條件的，予以受理；

2）需要轉送的，予以轉送有關單位；

3）已受理的，予以調查處理。

質量投訴舉報調查處理完成后，應形成調查報告。

3.5 質量監督程序及標準

當前，尚無可供地方鐵路監督部門參考使用的質量監督程序及標準文件，各省市在執行過程中存在較大差異。綜合檢查、專項檢查可按照以下程序進行。

1）檢查前，通知建設單位提供現場施工作業面清單；

2）成立監督檢查工作組，編制檢查方案，下發檢查通知；

3）原材料及構配件專項檢查前，向委托的第三方檢測機構下發材料抽檢通知單；

4）開展現場檢查，將檢查意見進行整理反饋；

5）檢查結束后，向建設單位下發檢查情況通報。

開展隨機檢查時，檢查組到達施工現場后告知建設單位檢查內容、配合事項及其他工作要求，具體實施可參照綜合檢查、專項檢查的有關程序執行。

在滿足項目監督要求的前提下，地方鐵路監督部門可以每年組織 1～2 次的綜合檢查與專項檢查；隨機檢查根據上級鐵路監督部門的有關要求或結合項目具體情況確定。對投訴舉報較多或信用等級低，以及存有嚴重違法違規記錄的項目，應增加監督檢查頻次。

3.6 質量監督信息化

1）構建質量監督信息化平臺。依托既有鐵路資源，立足于地方鐵路工程質量監督職責，搭建信息化平臺的門戶、計劃、檢查、檢測等模塊，建立架構合理、技術先進、功能完備的鐵路建設工程質量智慧監管信息化平臺，實現“互聯網+監督”的監督機制。

2）構建工程質量綜合評價體系。不同地區的工程建設質量，取決于勘察設計水平、施工水平、監理水平、質量監督水平以及后期運營保障水平，因此需要探索構建區域工程質量監督綜合評價體系，統一工程質量指數的評價依據和標準。

3）構建信用監督新機制。建立以信用為基礎的新型監督機制，推進信用分級分類監督，根據等級高低采取差異化的具體監督措施，助力質量監督由管行為向管信用轉變，結合信息化手段，構建“智慧+信用”的監督新模式。

4 結語

隨著地方鐵路建設工程大發展，地方鐵路監督部門必須承擔起相應的質量監督責任，必須要認真貫徹落實國家要求，緊密結合新形勢、新特點、新要求，借鑒兄弟省份在地方鐵路工程質量監督方面的成功經驗，探索構建責任清晰、依法高效、智慧聯動的質量監督體系，從而保障地方鐵路建設健康、高質量發展。