城鄉融合發展視域下農民工權益維護政策的演進路徑研究

□ 高 旭 李虹韋

1 研究背景

農民工問題事關我國經濟和社會發展全局。隨著農業勞動生產率的提高和城鎮化、工業化進程的穩步推進，農村剩余勞動力大量流入城市，為經濟建設做出了巨大貢獻。但隨著資本主導的市場經濟格局的基本定型，農民工的土地權益、民主權益、勞動權益和社會權益常常遭受損害[1]，以產業分化、職業分化和身份分化為主要表現形式的社會分化現象日益嚴重，仍存在農民工發展現狀與現代化建設要求不適應、農民工發展與其他社會群體發展不同步、農民工群體內部發展不平衡的問題[2]。農民工群體在市場經濟競爭的浪潮中，逐漸被邊緣化，在市場經濟競爭中處于弱勢地位，農民工權益難以得到切實保障。

解決農民工問題、切實維護農民工權益是建設中國特色社會主義的應有之義，也是國家城鄉融合發展的戰略目標之一。在新時代，應積極推進以人為核心的新型城鎮化，推動城鄉融合發展，為農民工積極融入城市生活創造有利條件。《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》指出，到2022年，城鄉融合發展體制機制初步建立，城鄉要素自由流動制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除，幫助農民工順利融入城市生活。農民工的權益維護是中國實現以人為本、維護社會公平正義和幫助農民工實現市民化的重要舉措。本文主要從農民工權益維護政策的變遷轉型來闡述新時代城鄉融合發展視域下農民工權益維護問題，以期從勞動政策保障的視角來維護農民工權益，幫助農民工盡早融入城市生活，解決新時代農民工發展問題的政策瓶頸。

2 城鄉融合發展視域下農民工權益維護政策變遷與轉型

2.1 農民工權益維護政策經歷了從“管理”到“治理”的漸進式變遷

與單向、垂直式的單一主體管理相比，治理是一個內涵更為豐富的概念，其包容性、多元化和系統性更強。它重點強調多元主體管理以及民主、參與式和互動式的管理，更注重人文關懷。科學發展觀提出至今，政府推行的農民工權益維護政策逐漸實現了從“管理”到“治理”的轉型。這種轉型主要體現在政策維權立足點、政策維權內容和政策維權途徑上。

2.1.1 政策維權立足點從國家利益本位轉向個體權益本位

2003年國家一號文件要求“取消對農民進城務工就業的不合理限制”，采用暫住證一證管理的方式。這項政策制度的調整是為利用中國人口紅利的優勢來激發中國經濟發展的潛力，其立足點并非完全側重于農民工自身權益的維護。2006年國家文件中已經使用了“保障務工農民的合法權益”的措辭，制定維權政策的立足點逐步轉到進城農民工的個體利益上來，實現了從“國家利益本位”到“農民工個體權益本位”的成功轉變。2007—2020年，國家越來越重視農民工的權益維護，制定了一系列政策來維護農民工子女的隨遷上學權益，解決農民工的技能培訓問題、創業就業問題、工資拖欠問題和職業傷害保障問題。綜上所述，從文件中可以看出，在城鄉融合發展理念的指導下，我國農民工政策維權的立足點逐漸從國家利益向農民工個體權益轉變，這不僅契合了“以人為本”的核心精神，也體現了我國對農民工維權問題從“管理”到以人本關懷為特點的“治理”轉變。

2.1.2 政策維權內容更具有包容性，逐漸實現農民工的經濟利益和非經濟利益雙維護

隨著我國經濟的快速轉型和發展，市場化改革帶來消費結構的迅速升級，使農民工這一新興打工者主體受到了強烈社會沖擊，其既非農民又非工人的身份，使他們自身的生存和發展權益受到一定的影響。因此，一是國家需要為農民工的合法權益提供可靠的政策支持和制度保障，一方面重點解決農民工直接經濟問題的同時，另一方面非經濟利益訴求逐漸被納入維權政策制度中并逐漸成為重點。如針對農民工就業難度大的現狀，我國針對全國農民工培訓工作進行了戰略規劃，旨在提高農民工轉崗就業技能，增強其就業競爭力。二是農民工子女的教育問題也備受關注，國家強調不斷加大公辦學校教育經費的投入，并切實落到實處。綜上所述，隨著城鄉融合的不斷深入，農民工權益維護政策也在實踐中不斷充實，不再僅僅關注于農民工的經濟權益，而是更具包容性和多元性，開始對社會利益等部分給予關注。中國農民工維權政策在內容上實現了對權益保護的全方位、多元化覆蓋，在實踐上有政策制度的有力保障，有效改善了農民工工作環境和生活質量，對逐步推動社會公平正義的實現，促進社會和諧起到推動作用。

農民工權益維護政策切實涉及農民工切身利益。農民工維權主要有“農民工工資正常增長和支付保障機制”“公平享受基本公共服務”“農民工再就業技能培訓”“農民工子女教育問題”“社會保障體系的建設”“戶籍和市民化問題”以及“返鄉農民工的合法土地權益保障”等多個層面。就總體趨勢而言，一方面，現行的政策基本考慮到了農民工的切身利益，為妥善解決農民工維權問題提供了政策支持；另一方面，農民工維權政策逐步兼顧遞進性和平衡性。從最初著重解決農民工的工資問題，到著手解決農民工的福利待遇問題，現今開始關注農民工的文化訴求、社會融入等多層面需求，為農民工權益維護和自身發展提供了良好的政策環境。縱觀農民工權益維護政策的變化，我們發現早期農民工權益維護政策更關注農民工的經濟權益，缺乏統籌性和全面性，而隨著經濟的高速發展和整個社會結構的劇烈變革，國家也開始重視并著手解決農民工的非經濟利益需求問題。

2.1.3 政策維權途徑逐漸呈現網絡化和網格化

以往在構建打工者維權路徑時，更偏向于自上而下的管理模式，要求各級建設、勞動保障等部門落實。而隨著政府職能轉型以及社會治理思維的轉型，開始強調企業與職工利益共享，打工者這個新興階級被逐漸重塑起來。目前，農民工維權途徑逐漸呈現網絡化和網格化。政府積極推進基層勞動保障監察的“網格化、網絡化”，使農民工維權有道，積極引導農民工合法理性維權，推進社會融合。

2.2 農民工權益維護政策進路從“政府一元主導”走向“多元協同治理”

與管理相比，治理更強調治理主體的多元性、治理過程的協同性和治理手段的包容性。從政策管理到社會治理分析，宏觀上來看，“以前，政府提供秩序，但是現在，他們進行溝通……詞語上的變化反映了焦點的轉向，水平維度越來越具有合理性”[3]。城鄉融合發展理念強調全面、協調、可持續，而農民工維權政策從“管理”到“治理”的變化，是實現全面協調可持續發展的重要一步，也表明了政府職能向“掌舵人”的轉變。

“管理是政府單一主體，而治理是社會多元參與，是以黨政領導為主導，媒體的積極參與、非政府組織的積極作為以及公民參與推進而形成的多中心治理結構”[4]，各主體要站在自己的利益訴求角度在社會治理中發揮作用，才能實現政府和社會的雙向互動。政策執行需要秩序，因此政府需要發揮其不可替代的宏觀調控作用，但政府不可能做到“完全理性”，因此政策過程仍“需要多方主體的參與，例如，立法機關要承擔起制定與完善相關法制的責任……司法機關要利用司法權威來維護農民工的合法權益，并制裁那些損害農民工權益的違法者；雇主必須遵守國家的勞動法規及相關法律與政策……平等地對待農民工，并承擔起相應的社會責任；社會（主要是城市社會）急需樹立公平、正義、共享的核心價值觀……農民工自身則需要不斷提升自己的素質，并有理性的、長遠的發展規劃……”[5]。政府將“政策制定”轉變為“政策參與”，將成為實現治理主體多元化的一個重要手段。

2.2.1 完善農民工權益維護的政府組織與非政府組織的相互補充機制

政策過程是一個結構化的交互作用的過程，是對重要資源的結構化承諾。一項政策的具體貫徹執行需要多個部門的協同與合作，特別是在市場經濟不斷深化的背景下，非政府組織發揮著不可替代的作用。與此同時，政府組織與非政府組織之間必須形成一套相互補充、共生共贏的機制。

第一，在農民工的制度化維權過程中，以法維權是首選，而國家勞動保障部門是農民工維權系統中最重要的正式組織，負責制定、推行并規范勞動合同，擔負著指導和監督用人單位訂立和履行勞動合同的責任，是農民工維權的制度保障和法律基礎。第二，工會作為工人利益的代表，在農民工權益維護中扮演著重要的角色。2001年，中國重新修訂并公布《工會法》，進一步規范了工會的運行機制，明確了工會的權責范圍。2006年，勞動保障部提交了《關于國務院農民工工作聯席會議組建方案的報告》，提出建立國務院農民工工作聯席會議制度。國務院為加強部門間的協調配合，切實落實各項有關維護農民工權益的政策，做出了同意建立的重要批示。要求其“在國務院的領導下，研究擬訂農民工工作的重大政策措施，督促檢查各地區、各部門相關政策落實情況和任務完成情況，并定期向國務院匯報農民工工作情況”。近年來，國務院辦公廳下發了《關于成立國務院農民工工作領導小組的通知》等一系列文件，確定了該領導小組的成員，要求各個部門協同參與，高效溝通，有效整合各方資源，統籌協調解決政策落實過程中的重難點問題，協同解決新時代農民工發展問題的政策瓶頸，以更好地維護農民工權益，幫助農民工盡早融入城市生活。第三，NGO屬于非政府體系的社會組織，區別于政府組織，它不以營利為目的，具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性等基本特點。從其發展現狀來看，盡管存在著組織身份合法性、規范性和資源匱乏等問題，但基本已經成為政府維護農民工合法權益的重要補充，受到國家的大力扶持。

2.2.2 包容并扶持農民工維權的“民間工會”組織發展

從制度構建的角度來看，國家針對農民工維權的政策體系不斷完善，然而在制度實踐的過程中，農民工的處境仍然不盡如人意，同工不同酬、過勞問題以及缺乏勞動保護等問題層出不窮，以至于一些學者提出了“農民工維權政策的制度文本為何會與維權實踐之間如此割裂”的問題[6]。維護農民工權益的現行策略難以切實發揮有效作用，維權困境的根源在于農民工缺乏真正代表自身利益的組織。大量的事實表明，農民工的維權有賴于政府、企業和農民工等多方主體的共同努力，農民工自身的主體作用不可或缺。建立正式的、合法的、以地緣為紐帶的農民工民間維權組織，其目的在于促進正式維權渠道與非正式策略運用的結合。

與政府部門、NGO等非政府組織不同，農民工的民間維權組織是一種自發的、內生的、獨立的、彈性化的自我組織，俗稱為“民間工會”[7]。在組織化的程度上雖然不及前者，但民間工會具有幾點優勢：其一，以地緣關系為紐帶，成員之間相互信任，因此內部的認同度更高，團結性更強；其二，與官方組織相比，“民間工會”的獨立性更強，與企業的利益關系比較微弱，更能夠代表農民工的利益；其三，事實上，民間工會的維權，也并非完全獨立于政府組織，從實踐來看，絕大多數民間工會的領袖都與政府部門維持一定的私人社會關系，這不僅更容易引起政府、企業、社會輿論的重視，還能夠更好地代表農民工爭取集體利益，降低維權成本。因此，可以說，與組織化程度較高的農民工維權機構相比，“民間工會”作為一種地緣性聯合組織，其自我組織化的維權路徑也值得關注。

3 研究結論與政策建議

解決農民工問題、切實維護農民工權益是建設中國特色社會主義的應有之義，也是國家城鄉融合發展的戰略目標之一。中國特色社會主義步入新時代，應積極推進以人為核心的新型城鎮化，推動城鄉融合發展，為農民工積極融入城市生活創造有利條件。城鄉融合發展是農民工權益維護政策的理論依據，在其指導下的農民工權益維護政策體系初步形成，經歷了從管理到治理的漸進性變遷，從“政府一元主導”向“多元協同治理”轉變，為農民工實施有效維權提供了基本的政策保障。

農民工權益維護政策效果明顯，但仍需進一步發展和完善。一方面，中國要繼續通過制度或政策構建，以城鄉融合發展為著力點，呼喚農民工權益維護政策立足點的農民工主體性回歸，加快推進農民工維權內容的包容化，注重農民工經濟利益和非經濟利益的雙重維護，同時應繼續推進農民工維權途徑的網格化、網絡化。另一方面，中國要積極推進形成多元治理的農民工權益維護政策，通過完善農民工權益維護的政府組織與非政府組織的相互補充機制，尤其是建立幫助農民工維權的“民間工會”組織的體制機制，調動國家、社會和個人的力量共同推動農民工維權事業的進步，從政策制定和實施層面保障農民工的合法權益，幫助其更好地融入城市生活，以共享城市和農村改革開放發展的成果紅利。