百年農地制度變遷

王玨玨

摘 要：建立科學合理的土地財產權利制度，加強農民土地財產收益保護，這是當前需要認真面對的問題，也是推動農村經濟體制改革的重要一環。以巴澤爾產權理論為分析工具，對百年來農地制度變遷歷程進行分析，提出中國共產黨建黨百年農地制度變遷方向，最后探討建黨百年來農地制度變遷的歷史貢獻與當代價值。

關鍵詞：農地制度;百年變遷;巴澤爾產權理論

中圖分類號：F30? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）33-0031-03

引言

中國是一個傳統農業大國，也是全球人口最多的國家，但不管是人均耕地面積還是土地資源質量在全世界均排名靠后。我國土地資源十分匱乏，隨著制度經濟學不斷發展和壯大，人們開始意識到制度對社會生產力有重大的影響，特別是農地產權制度能夠直接影響經濟效率和公平性[1]。因此，化解土地問題關鍵在于農地產權制度優化和改革。本文基于巴澤爾產權理論對1921—2021年的百年來農地制度的變遷進行深入分析，以期為推動當前我國農地產權制度改革提供理論參考，為鄉村振興作出有益貢獻。

一、農地產權制度理論基礎——巴澤爾的產權經濟學

巴澤爾指出，商品的產權常常被分割，由兩個或兩個以上個人分別擁有同一商品的不同屬性。正是這種不完全的分離使得一些屬性成為共同財產，隨之進入公共領域。不僅商品，組織的所有權也可以被分割[2]。組織內部和邊緣的實物運作涉及許多商品及相應的許多屬性，多人共享這些屬性的產權。當產權在個人之間分割時，就會產生共同財產問題。譬如兩人或多人擁有一輛出租車，由于易損害屬性的難以客觀界定和據實分攤，未定價屬性的消費就如同是半免費的，于是部分程度上也就成了共同財產。例如，多人共同擁有大型機器的屬性、辦公大樓（寫字樓）的走廊和公用設施利用，均存在共同財產問題。

巴澤爾認為，具有資產的實際控制權的能力就是產權。筆者認為，從法律角度來說，土地所有權是具有排他性權利的土地有價值性屬性，是指合法擁有土地的人享有土地為其帶來的排他性權利;界定土地產權其實就是土地屬性的實際控制能力，也就是能夠行使土地的排他性權力。可見，產權的屬性比較多，整體來說就是上面具體所說的三種類型，即具有傳承功能、生產功能以及資源功能屬性的土地產權。因此，從法律層面來說，土地所有者擁有的所有權與其可以執行的排他性權利的內容、范圍未必相同，法律對所有權的界定僅僅是產權界定的首個步驟。巴澤爾認為產權界定難的其中兩個原因是：交易成本的出現，導致一些有價值的產權常常置身于公共領域內;不完全分割的商品屬性。綜合來說，產權的界定仍然介于“不存在”與“十分清晰”之間[3]。

二、基于巴澤爾理論的百年農地制度變遷歷程

（一）農民土地所有制的革命

地主土地所有制阻礙生產力的發展，土地是農民最根本的要求，也是中國民主革命和中國共產黨的中心任務。只有進行土地革命，才能調動農民革命和生產積極性，鞏固和發展農村革命根據地，取得戰勝敵人的最基本條件。農民在農會領導下，紛紛起來打倒土豪劣紳和不法地主，推翻地主階級的政權和武裝，建立農民的政權和武裝，做到“一切權力歸農會”。在中國共產黨領導的新民主主義革命中，廢除了地主土地所有制、實現農民土地所有制的革命。

農民土地所有制的革命使廣大貧雇農在政治上翻了身，經濟上分到土地，生活上得到保證;為保衛勝利果實，農民積極參軍參戰，發展生產。但是農地制度尚未建立，此時的農民沒有享有對農地的產權。

（二）土地改革建立個體農民土地所有制

1949年新中國成立后，共產黨在全國范圍內開展了土地改革工作，將原本由地主掌控的土地分給廣大農民，實行土地農民所有制。在《論聯合政府》中，毛澤東是這樣闡述的，“耕者有其田。”將封建大地主的土地分給廣大農民，將地主的財產發放給農民，徹底打破封建的生產關系，讓農民獲得生產資料，實現農業向工業發展。土改結束后，我國基本上建立了農民私有土地制度。土地改革是一場全國性的土地制度改革，它徹底顛覆了過去的土地所有者關系。土改結束后，初期我國有自有耕地的農戶占比在85%～90%之間。土地改革深刻調整了土地與權屬人的關系，“人是生產力中最活躍的因素，人的解放能夠極大地推動生產力發展。”土地改革不僅釋放了廣大農民的活力，改善了農村生產生活條件，同時也推動了集體土地所有制的發展[4]。

巴澤爾認為，產權結構主要涉及產權完整性和產權完全性兩個方面，產權結構是否完善與公共領域有千絲萬縷的聯系。公共領域的范圍取決于法律賦予農民權利的多寡。經濟權利與能力是對等的關系，從某種程度上來看，其涉及個體的能力、行為、思想和態度等，也就是“自主性”影響到土地產權的邊界的范圍。建國前后，我國農地產權改革都是在政府主導下推動的，而不是市場運作的。不管是農民私有權還是農村集體所有權，背后都帶有濃厚的政治色彩。在這種情況下，我國農地產權結構存在諸多瑕疵，公共領域無限擴大[5]。農民對土地有深厚的感情，擁有土地是每一個農民強烈的渴望，農民只有擁有土地才能自力更生，才能夠實現經濟獨立。在國家明確為被征地者提供補償的情況下，土地收益就是農民的預期補償收益，這里基本上沒有成本。對于土地所有者來說，他們的收益就是地主成本，這里的地主收益也接近于零。國家憑借行政手段強行推動農村土地制度改革。這種制度變遷具有強制性、不可抗拒性的特點。

（三）農業合作化確立集體農民土地所有制

20世紀50年代開始的土地產權集體化運動。早期主要以互助組、初級社等經濟組織形式存在，并以農民財產私有化為基礎，之后發展到了更高形態——人民公社，這也就是土地集體制建立的前提。隨著農業合作化的不斷發展，集體土地所有制日益健全和完善，這有效緩解了小農經濟與規模經濟之間的矛盾，并推動了社會生產力水平提高。隨著人民公社建立起來，社會生產關系與生產力的矛盾日益突出，舊的產權制度逐漸無法適應新的社會發展形勢，嚴重制約了農業生產效率發展。

巴澤爾認為，產權完全性是指權利本身的完善程度，也就是與產權有關的權利是否充分闡述和決定。在完全產權情況下，經濟活動不會產生外溢性，經濟行為人承擔了所有投入和收益，此時的經濟活動達到了帕累托最優狀態。產權完整性，是指產權有關的權利都是完善的。總體而言，產權權利完整性是指使用權、收益權、轉讓權等不存在缺失、缺位的情況;產權完全性，是指權利本身是否完全、完整，與之有關的使用權、收益權、轉讓權等是否清晰、準確的界定，不完全的產權必然會降低效率和效益[6]。

農民與土地之間沒有固定、明確的關系，人民公社享受勞動成果支配權和分配權。在這種生產關系下，土地資源利用效率十分低下，嚴重打擊了農民生產積極性。農村土地歸農民所有向集體所有轉移，農村土地經營管理方式也發生了變化，從農戶個體經營向集體經營轉變，這時候農村土地制度改革推動主體是政府與農民。在當時的情況下，為了大力發展國民經濟急需要推動農村土地制度變遷。單個農民經營風險防御能力較弱，他們希望通過合作來增強風險防御能力。早期推行的農業互助組織符合農民利益需要，國家利益與農民利益高度趨同。但是這時期國家利益尚未達到最高水平，為了加強對農業經濟的控制，國家開始推行農村土地集體經營模式，農村土地也歸集體所有。這時期的農民土地權益受到了嚴重傷害，但是迫于國家意志農民無法完全保障自身利益。新中國成立初期，土地無償分配給農民經營使用，這也是農村土地制度變遷由政府主導推動的重要表現。

（四）農村生產關系調整創立土地家庭承包經營制度

黨的十一屆三中全會召開后，全國上下樹立了“解放思想，實事求是”的發展理念。在生存發展需求的刺激下，中國農民開始嘗試新的土地制度，安徽鳳陽農民成為第一個“吃螃蟹”的人，并率先推行“土地承包到個人”。這是一種全新的土地制度和生產關系——家庭聯產承包責任制，經過了實踐的檢驗，并在全國范圍內推廣開來，各地都開始實行家庭聯產承包責任制。在農村土地歸集體所有的基礎上，農民以家庭為單位經營土地，并按照一定比例上交農業稅，其他收益則全部歸自己所有。實行新的產權制度后，農民在土地承包中的主動性不斷提升。十一屆三中全會召開后，農村經濟社會發生了巨大變化，雖然農村土地所有制度沒有改變，但是在土地產權方面進行了巨大的創新和變革，極大地推動了農村經濟發展，農民生產積極性得到了釋放，農村土地資源利用率不斷提高。從本次土地制度改革發展路徑來看，與前面土改最大的區別在于，前兩次土地制度改革都是政府主導推動的，而后一次則是由農民自發嘗試并形成的。林毅夫指出，誘致性制度變革是因為利益分配不均衡引發的。事實證明，只有從法律上認可和承認誘致性變遷產生的新型土地產權制度，并輔以強制性制度變遷鞏固土地改革成果，才能不斷推動土地產權制度成熟和完善。

巴澤爾提出的產權理論指出，在所有權界定方面，由于技術性的影響使得“公共領域”被稱為“公共領域Ⅰ”，因政府行為因素影響的公共領域被稱為“公共領域Ⅱ”。當權利主體利用自身權利產生的效益低于成本時，權利主體會自動放棄法律賦予其的權利并使其停留在公共領域，這就是所謂的“公共領域Ⅲ”[7]。

改革開放以后，新的產權制度建立起來之后，農地產權“公共領域”范圍不斷縮小。農地產權被國家、集體和個人進行了重新調整，農戶控制的土地主要用于生產用途。當前，中國農地產權制度創造了十分可觀的經濟效益，這與我國現實國情是相一致的。不管是農村還是城市，土地產權制度的改革和發展都推動了經濟發展。產權改革未來趨勢就是不斷擴大土地屬性權利，以縮小公共領域。中共十七屆三中全會明確指出，“要保持土地承包關系長期穩定”“土地承包經營權流轉穩步推進，不得破壞和改變農地用途，不得侵犯農民土地權利”，要保證農戶土地生產功能的完整產權，同時精確劃分土地產權邊界;農地非農化是指政府合理保障產權范圍[8]。由于土地用途是相對固定的，改革征地制度主要調整補償標準，這也體現了法律對農戶土地產權及其功能的認可。而不是讓用戶單純享受土地增值效益，分享土地屬性產權價值。非城郊農民不具備利用土地承載產權屬性的前提條件。

三、我國農地制度變遷的必要性

巴澤爾提出的產權理論指出，從法律的角度界定土地所有權后，所有者是否可以行使他的權利，是因為其行為能力決定的。如果所有者行使權力后得到的收益少于成本時，所有者會主動將法律授予的部分權利轉移到公共領域，即“公共領域Ⅲ”。

我國農村土地在改革開放以前是歸國家集體所有的。事實上，土地發展權損害了城郊農民的正當權益，降低了土地權益分配的公平性。產權不公平，是因為農地發展。但是，授予“農民參與非公益項目的集體土地開發建設”權利，說明土地屬性中的承載功能被分割被轉讓了，這是農地產權優化的難點，也是重點。政府與集體在行使土地產權時，存在較長的代理鏈條，如此一來，就會有大量的土地有價值屬性集中于公共領域III，形成較大的尋租空間。怎樣提高政府與集體對土地產權的行使能力，就是我們需要深入思考并分析的新課題。要知道，產權制度改革需要投入大量的人力物力和財力，也需要經過漫長的等待。盡管我國不斷縮小了土地產權的公共領域，然而，飛速發展的經濟市場，使土地產權收益與日俱增，在公共領域“尋租”的現象越來越嚴重，導致我國土地產權結構存在的缺陷被不斷擴大，為此而引發的社會沖突事件層出不窮[9]。

四、農地制度變遷的經驗及建議

（一）政府在政策引導及環境建設上擔當重要角色

政府和農民是推動農村土地產權制度變遷的主體。在農村土地制度變遷過程中，中央政府下發了多個政策文件，政府一直從宏觀層面出發統籌農村土地制度，自上而下摸索促進農村生產力發展的新路徑，但在這個過程中經歷了許多曲折，但最終找到了適合我國國情的土地制度，在這其中都離不開政府的大力推動。

（二）完善農地產權法制體系

要對征地制度進行改革，建立現代化的土地征收管理制度。對土地用途進行科學界定和劃分，明確經營性、公共用地邊界和范圍。適當提高征地補償標準，運用市場化手段解決被征地農民的經濟出路。

（三）堅持家庭聯產承包責任制，謹慎推動土地制度變革

家庭聯產承包責任制有一個基本前提，那就是堅持集體土地所有制，充分發揮集體經濟的統籌管理作用，將土地資源分配給廣大農戶，農民獨立經營管理土地資源，在滿足國家和集體利益之后享受剩余經營成果。

參考文獻：

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[3]? 程民選，馮慶元.城市住宅小區共有部分收益侵占與保護的邏輯——一個基于巴澤爾產權理論的擴展模型[J].城市問題，2019，（12）：72-78.

[4]? 張燕純，韓書成，李丹，熊建華.農村土地“三權分置”的新制度經濟學分析[J].中國農業資源與區劃，2018，（1）：17-22.

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[7]? 洪名勇，錢龍，唐賢浩.論巴澤爾產權理論的方法論取向與邏輯起點[J].河北經貿大學學報，2017，（6）：23-28.

[8]? 齊蘅，吳玲.中國農村土地制度變遷的歷史溯源與現實觀照[J].吉首大學學報：社會科學版，2017，（3）：72-77.

[9]? 李懷.產權、合約與農地制度變遷[J].經濟體制改革，2017，（2）：89-93.

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