政府購買服務在北京市社區養老發展中的應用研究

孟繁華　申小菊

摘 要：政府購買服務是建設公共服務供給體系的重要方式之一，面對北京市激增的養老需求，將這一方式引入到社區養老事業中，對促進養老服務的供給側改革大有裨益。在人口老齡化的大背景下，總結當前北京市社區養老中的政府購買服務模式，剖析政府購買服務的資金來源與支出形式，以及存在的問題，提出該模式的未來發展建議。

關鍵詞：政府購買服務;社區養老;發展建議;北京市

中圖分類號：C913.6? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）33-0049-03

截至2018年底，北京市60歲及以上戶籍老年人口349.1萬，占北京市戶籍總人口的25.4%。這意味著每四名北京市戶籍人口中就有一名60歲及以上老年人。老齡化較上一年增長了4.7%，快于同期戶籍人口的增長速度（1.2%），老年人口規模的不斷擴大，帶來了日益攀升的養老需求。社區養老是整個養老服務體系的重要組成部分，是居家養老的重要支撐，對于解決養老需求，擴充養老服務供給起到了重要的作用。

本文以北京市為例，綜觀社區養老發展概況及政府購買服務的具體應用，總結現有社會力量的參與方式，從中發現社區養老服務體系發展的瓶頸制約，以期得到關于今后政府購買社區養老服務發展路徑的建議與思考。

一、北京市社區養老中政府購買服務的模式

2013年以來，北京市政府通過政府購買服務的方式，逐步建設社區養老服務供給體系。不斷創新養老服務在社區中的供給模式。截至2018年底，北京市共有社區養老服務機構11 528個，較2010年增長了近2倍多。綜合性、多功能的社區服務站已經覆蓋每個社區，每個街道都建成有一個綜合性的社區服務中心，在社區內，老年人可享受到日間照料、配餐、康復醫療、精神慰藉、老年教育等養老服務。

（一）日間照料服務

日間照料服務是指由社區提供場所，供老年人白天活動生活的服務。這一服務能夠解決留守老年人獨處家中的問題，能夠豐富老年人的晚年生活，避免精神孤獨，也能夠避免無人照看或應急不當而發生意外。除日常生活，有的中心還提供理發、洗浴等服務，老年人可以與年齡相仿的同伴在此活動，晚上回到自己家中，與子女等家人團聚。甚至子女短期外出，還可以把老人送到驛站臨時托管，這是目前身體健康的老年人大都樂意選擇的養老服務之一。《北京市民政統計年鑒（2018）》中的統計數據顯示，全市16個區縣的日間照料中心共有床位數為5 691張，共計照料人數約為3萬人。日間照料人數以各區縣實際養老需求為重點，根據本社區老齡化趨勢，分別設定了三年計劃。

（二）配餐服務

為解決空巢老人的就餐問題，北京市絕大部分社區都建立了老年餐桌。資金來源為政府補助和項目補貼，引導社會力量參與，選擇有資質且具有一定規模的品牌餐飲企業提供社區餐飲服務。經營模式可分為以下兩種：一是企業進駐社區，制備餐食，老年人到社區內的固定場所就餐，或由工作人員將飯菜送到行動不便的老年人家中;二是企業設立中央廚房，通過餐車配送到各社區。政府購買的運作包括兩個方面：第一，通過補貼購買一部分餐飲服務，減少老年人的自費比例;第二，通過養老服務券與餐飲服務商的對接，實現轉移支付，實現老年福利。

（三）衛生醫療服務

老年人醫療服務目前主要的形式是以社區衛生服務中心為場所，開展有關老年慢性病的健康宣教活動與各類診療服務，為轄區居（村）民65歲及以上老年人進行定期體檢和日常常規檢查。還包括與附近醫院合作，邀請三甲醫院專家到社區內出診。除生理衛生檢查治療外，社區醫療服務還開展心理健康咨詢等相關活動，避免獨居老人出現焦慮、抑郁情緒。

（四）精神慰藉服務

豐富社區老年人的精神文化生活主要依靠社區的活動中心（活動站），老年活動中心一般設有多功能室、棋牌室、閱覽室，配備健身器材和書籍，社區工作人員定期組織唱歌、觀影、知識講座等活動。一些鄉鎮社區還建立了文化大院、文化廣場，形式與活動站類似，場所和設備設施得到擴展。截至2018年，全市共有各級老年活動站6 756個，老年人參與人數約為81萬，全年參加活動約586萬人次。不同的活動得到不同政府部門的支持，政府購買的形式也不同。

（五）老年教育服務

社區中開展老年教育的主要載體是老年人協會，目前全市共有鄉、街道老年人協會5 402個，參加人數約為35萬;老年人協會設置書畫、養生、健身、茶藝、美食制作等課程，為老年人提供閱讀、休閑的場所。根據老年人的興趣愛好，開展多種主題的知識講座與培訓，組織歌唱、舞蹈、太極拳等文體活動，為老年人發放電影票、話劇票，提供免費觀影、觀劇服務。還有的社區根據老年人需要，開展幫助老年人學習智能手機使用的服務。

二、政府購買服務的資金來源與支出形式

（一）資金來源

近些年，在國家政策的倡導下，北京市不斷拓寬社區服務體系建設資金來源渠道，鼓勵企事業單位、社會團體、個人和外資以多種形式捐贈或興辦社區服務事業，建立多元化投入分擔機制。統籌資金來源包括公共財政預算資金、福利彩票公益金、殘疾人就業保障金三個部分。“十三五”期間，根據《北京市“十三五”時期老齡事業發展規劃》《關于加快推進養老服務業發展的意見》等指導性文件，全市養老資金增加至2019年的12億元。

（二）資金支出

支出主要包括老人的養老服務券結算補貼、用于獎勵養老（助殘）餐桌、托老（殘）所及其他簽約養老服務商中的先進單位、社會辦托老所全托型床位運行資助等方面。對于養老購買服務的項目采取綜合評價方式，通過現場觀察、入戶調查、實地問卷調查和訪談等方法進行考核，根據綜合評價結果給予服務經費補助。具體到居民個體，北京市率先開始實施補貼到人的制度。2020年，海淀區啟動政府購買養老服務實施辦法，為困難老人提供居家養老服務。政府購買養老服務所需的經費，由海淀區居家養老服務專項資金負擔。

三、社區養老中政府購買服務的問題分析

自北京市的社區養老服務事業引入社會力量參與以來，新增了一些養老項目，擴充了養老服務的內容，繁榮了養老服務市場，切實解決了一些老年人的需求。但仍然存在以下問題。

（一）地區發展不均衡

從行政區劃來看，北京市的老年人口分布呈現出“城六區集中，遠郊區縣較少”的總體特征。北京市城六區60歲及以上老年人口數為196.3萬，占全市老年人口總數的比例為66.16%，而城六區的老年餐桌數、托老所數僅占全市總量的57.1%和57.1%。簽約養老服務商的數量也存在明顯的不均衡，東城區的簽約養老服務商占全市的比例為3.55%，低于老年人口占比的8.39%。而平谷區的老年人口僅為全市老年人口比例的2.8%，卻發展了全市14.29%的養老服務商。北京市城區內老舊小區的改造難度大，遠郊區縣本身養老服務企業較多，基于人力、物力成本的考慮，選址更傾向于遠郊地區。因此，在二三環城中心的老年餐桌、活動中心與托老中心等養老基礎設施，在城區的分布比例均不及老年人口的占比，且在房屋面積、設施配套上均不及城郊區水平。

（二）養老服務供給狀況不佳

在人口老齡化的大背景以及中央對養老工作的重視下，社會力量參與養老服務發展的積極性很高，但實際發展卻困難重重。民辦企業需要自負盈虧，需要面對經濟力量薄弱，發展依賴于政策環境、社會環境多變等諸多風險。另一方面，養老產業是朝陽產業，社區養老又帶有一定的公益性質，面臨較高的成本收益風險。一些企業不堪重負，無法等到成本收回的時間即退出，企業的生命周期較短。

其次，居家養老服務的適切性程度受到服務從業人員供不應求、服務隊伍整體素質不高的限制。目前居家養老的從業人員的受教育程度較低，絕大部分沒有接受過系統的老年護理專業知識和技能的培訓。此外，由于養老服務人員的工資待遇普遍較低，社會身份認同不強，工作人員的流動性大，離職導致的頻繁更替服務人員的情況時常發生。

（三）醫養結合的養老保障體系還未建立

作為居家養老的補充，社區養老服務往往提供更多的是日間照料與一日三餐服務，以及組織老年人進行各項文娛活動。這些服務對于健康老年人來說較為適用，但考慮到失能、失智老年人的特殊生理特征，目前社區無法為這一部分老年人提供專業的護理、康復醫療服務。市場上專業的養老護理員大多集中在養老機構中，社區內的護理團隊還未形成規模，也并無專業的醫療設施配備。社區衛生服務中心的工作人員專業技術普遍不如專科醫院，一部分招募退休人員或兼職人員，加之業務培訓的欠缺，不足以應對一些老年人的較為復雜的慢性病。

四、對政府購買服務在社區養老未來發展中的應用建議

“十四五”期間，全國老年人口將突破3億，從輕度老齡化邁入中度老齡化。面對不斷擴大的老年人口規模及供給側改革的背景，北京市社區養老服務的發展應以“政府主導，社會參與”為原則，引入社會資本，發揮政府購買服務的重要職能，擴充社區養老的規模與內容。本文針對前文中所述的當前問題，提出對未來發展模式的建議。

（一）平衡養老服務資源

利用現有社區資源，增加中心城區養老服務項目與內容。注重各區縣之間的平衡發展，適當進行資金在各區縣之間的調控。補充資金使用政策，力求每一項社區養老服務內容的補貼都有章可循。另一方面，通過建設養老服務中心，分擔社區養老的壓力，結合城市外擴的大背景，合理引導老年人的流動，進行養老疏解，采取城六區和遠郊區縣之間的合作，引入養老服務到市中心城區。

（二）進行多元化資金投入

政府是居家和社區養老服務資金投入的主體，應加大政府經費投入，在現有財政預算科目之外，增加“居家和社區養老服務”科目，形成自然增長機制。未來我國將建成一個多層次、多樣化、方便可及的社會養老服務體系。然而在這一過程中，政府不應是唯一的供給主體，公共財政也無力承擔全部養老支出。為了優化社會融資機制，緩解財政壓力，政府應引導社會資本進入養老服務領域，啟用政府與社會資本合作（PPP）的創新模式，保證養老資源充分供給。

（三）給予更多政策支持

對在社區提供日間照料、康復護理、助餐助行、老年大學等服務機構，給予稅費減免、資金支持、水電氣熱價格優惠等扶持。其次，建立服務評估和行業監督制度。對服務機構、內容、人員和質量等實施全過程監控;固化服務標準，引進指標考核體系，從而達到提高服務質量的目標;建立從業人員培訓體制，設立專項培訓資金，作為政府購買服務的一部分，促進從業人員憑證上崗制度的建立。

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[責任編輯 文 峰]