工程總承包實踐中的問題與對策研究

周建敏

（西南交通大學，四川 成都 610000）

0 引言

工程總承包建設模式有利于項目整體的統籌規劃和協同融合，有利于造價和進度控制，可最大限度地發揮工程參與各方的優勢，有效疏通設計和施工之間的銜接障礙，在全國范圍內得到了一定的推廣應用。2019 年12 月，住建部、國家發改委制定了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》，在施行之前，各地均進行了試點探索。

1 工程總承包試點實踐情況

自2014 年8 月浙江省成為我國首個工程總承包試點省份，并開展試點工作以來，各試點地區建設主管部門積極實踐，大膽探索，招投標、施工許可、質量安全監督和竣工驗收等一系列制度逐步得到完善，工程總承包市場和企業得到培育，通過試點地區、試點企業、試點項目的示范引領，全省工程總承包試點工作由點到面、有序推進，取得了顯著成效。據統計，浙江省自開展工程總承包試點以來，先后批復250 個建筑市政工程總承包項目， 總造價達442.3 億元。政府性投資項目起主導作用，其中49個省級試點項目中，約73.5%的項目來自政府性投資（36 個），工程造價約78.3 億元，占總造價的59.1%[1]。通過對某市部分試點項目和參建單位的調研，發現工程總承包實施中存在不少問題，主要集中在招投標、結算和市場政策等方面，對工程推進影響較大，未充分發揮工程總承包的優勢。

2 主要問題

2.1 建設單位招標難

《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》指出：政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告及初步設計文件的編制單位及其評估單位，一般不得成為該項目的工程總承包單位，但若招標人公開已經完成的項目建議書、可行性研究報告及初步設計文件，上述單位可以參與該政府性投資的工程總承包項目的投標，經依法評標、定標后，可以成為項目的工程總承包單位[2]。

按照 “一般不得成為該項目的工程總承包單位”的規定，有意愿、有實力參加工程總承包項目投標的單位往往不愿意提前參與項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件的編制。項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件的質量對整個工程的投資、工期和主要施工方案起著決定性作用，如果缺少有經驗、有實力的單位參與上述文件的編制，會對項目方案質量、工程造價和工期等造成實質性影響。

按照“公開已經完成的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件的，上述單位可以參與該工程總承包項目的投標”的規定，其他有意愿參與投標的單位會因為前期編制單位的先行介入優勢、投標時間短、資料掌握不充分等原因，迫不得已放棄或不愿參與投標。另一方面，聯合體方式下的各類成本明顯高于單一的設計、施工投標，多種因素重疊之下會對建設單位合理確定合同價格造成影響。極端情形下，會出現“制度性”流標，甚至出現為了招標順利進行，明示暗示編制單位去找其他單位“友情”陪標的情況，形成“制度性”串標。

因此，建設單位不能通過招標找到充分競爭且有實力的中標單位，編制單位也會趁機事先做高價格。

2.2 工程總承包單位投標難

我國建筑市場長期以來按照勘察、設計、施工和監理相分離的模式發展，而工程總承包則是要將設計和施工等以組建聯合體方式進行 “捆綁” 投標。1984 年，國務院發布《國務院關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》中明確“全面推行建設項目投資包干責任制”，大力推行工程招標承包制，開始推廣此模式。隨后，國家發改委、住建部等部門也都出臺過關于工程總承包的相關文件，但工程總承包一直難以成為主要建設模式。

首先，信息不對稱阻礙了投標聯合體順利組建。對于本地企業來說，可通過多個渠道進行信息整合，有效改善信息不對稱問題，但跨區域合作則困難重重。其次，聯合體合同履約連帶責任造成設計單位風險大幅度增加，降低了聯合體組建成功率。最后，工程量清單漏項等風險大幅度增加。在原有模式下，設計單位先向建設單位提供初步設計圖紙，經審批后進行施工圖設計，再由招標代理機構進行工程量清單制作和招標控制價確定，最后由施工方在招標文件的工程量清單基礎上進行投標報價。建設方承擔因工程量清單缺陷而產生的風險，工程總承包模式的投標設計文件和商務文件不匹配風險由聯合體承擔。

因此，受信息不對稱、設計單位風險增加，以及設計、商務投標文件不匹配等風險影響，工程總承包單位聯合體投標難度大。

2.3 工程總承包結算難

工程總承包招標時，大多是在立項、可行性研究或初步設計完成后進行報價，實施的前置條件是前期充分論證和準備，即建設單位招標時要明確建設規模、建設標準、服務內容，投標單位投標時要有充分的時間進行施工圖深化設計和編制施工圖預算。實踐中，工程總承包往往被建設單位當成壓縮前期周期、早日開工的“法寶”，反而給后續工程結算帶來了更多的爭議和風險。一般的建設單位和工程咨詢代理機構不具備相應的能力，招標時使用功能需求未考慮周全，不能保證其招標文件的完整性及準確性，導致施工過程中不斷變更設計方案；招標限價存在缺漏項或在概算（估算）的基礎上打折扣過大，限價偏低，造成項目實施過程造價控制先天不足；存在過多的無價（暫定價格）材料，在實施過程中，未及時確定無價材料的價格，在后期結算中存在較大風險；設計、施工單位配合度不夠，容易造成設計進度滯后、缺漏項較多，進而未能按EPC 合同約定及時、準確地提供施工圖預算，部分已實施工程仍未確定包干價，導致EPC 總價包干實質成為費率招標、按實結算形式，給工程造價控制帶來難度；作為政府投資固定總價EPC 項目，不再審核合同中的固定總價包干的部分，僅審查核對變更部分的費用，但結算過程存在較大障礙。

因此，在目前的工程實踐中，總承包前期投入資源不足，簽訂的合同先天不足，即使以批復的投資概算對合同結算價款進行“硬約束”，聯合體也往往會通過減少工程實施內容和標準等手段，將設計、商務投標文件不匹配風險重新轉嫁給建設單位，形成后期結算困難的局面。

2.4 工程總承包市場不夠成熟、配套政策不夠完善

一是設計施工一體協同不足。設計和施工獨立運作的情況仍然存在，雖然設計與施工單位名義上組建聯合體，卻沒有形成真正意義上的項目部，設計方無法充分發揮工程施工指導作用，部分設計企業的行業引領效應不明顯。各工程參與方包括設計、施工、采購等，相互之間并未達到深層次的一體協同融合。

二是部分企業總承包能力有待加強。實施總承包的企業主體在機構和制度建設方面、人才和資金保障方面均需滿足相關要求，但目前仍有較多的企業總承包管理服務能力不足，缺乏相關的軟、硬件保障，難以有效開展工程總承包。

三是缺乏相關的制度和規章。當下全國通行的工程總承包的法律、規章、制度和條文等仍在制定中，因而仍缺乏法律依據以監管工程總承包的實施，特別是工程總承包企業的法定責任不清晰，工程總承包管理費、設計優化節約費用的分成比例等計價結算規則還不明確，不能充分發揮工程總承包的優越性。

3 解決措施

3.1 制度設計上限制“先發優勢”

編制單位參與投標的工程總承包招標文件，其評標辦法中應有具體約束其先發優勢的措施，如在投標人技術、能力滿足工程需要的情況下，以商務標排名來確定中標人，充分吸引潛在投標人參與投標。

3.2 引入保險和擔保制度

目前的工程建設相關險種不足以滿足工程總承包模式下的保險需求，需要針對設計單位等輕資產行業，專門設計能隔離聯合體內部風險的 “防火墻式”保險產品和擔保制度，作為履約保函、質保金保函制度的補充，不但能保障建設單位合法權益，還能分擔設計單位的連帶責任風險，避免其因聯合體而承受“滅頂之災”。

3.3 前期充分論證并采用總價合同

工程前期對工程造價的控制尤為關鍵，工程總承包模式下建設周期優化，是以前期充分論證為基礎，通過設計、采購和施工更高效的內部協調，來達到加快工程建設進度的目標，對實踐中以工程總承包方式來達到早日開工目的的行為，應在制度上予以約束。在推行工程總承包初期，建設單位、代建單位和工程管理咨詢機構的觀念、能力和資料的積累等方面，與工程總承包的要求存在一定差距。為有效避免投標單位設計文件和工程量清單文件“兩張皮”的情形，不但應采用總價合同方式，主管部門還應從有效壓實主體責任的角度，對上述“兩張皮”情形提出有針對性的解決方案。

3.4 加強工程總承包人才隊伍建設

工程總承包模式是是時下工程領域普遍采用的一種承包模式,為進一步促進工程總承包模式的提升發展,企業要轉變思路，主動培養一支具備工程總承包業務能力的復合型、創新型人才隊伍。行業主管單位也要鼓勵設計、施工企業資質互通，相互兼并，為工程總承包行業發展保駕護航[3]。

4 結語

通過實踐，工程總承包模式所具有的獨特優勢正在逐步顯現，但距離預期目標還有一定差距，為此提出以下建議：

一是行業管理單位要充分認識工程總承包模式的優勢，總結試點項目經驗，避免不愿擔負項目監管風險責任、不敢試、不敢拼、推諉塞責的現象，工作上應形成合力，政府性投資項目應率先實行工程總承包。

二是工程總承包單位要進一步推動企業轉型，優化管理體系，提高設計企業和施工企業的項目管理和工程設計水平，推動設計施工深度協同融合，推動行業產業鏈延伸和總量提升，強化綜合型人才培養，不斷提高行業從業人員的崗位職業素質和技能。

三是相關部門應不斷深化工程總承包制度改革，最大程度給予建設方自主決定權，著力優化工程總承包計價規則，對當前建設項目預算價、招標控制價、投標價的編制規則實施革新，確定工程總承包項目的合同價款形式以及工程決算價確認原則等。