工程總承包實踐中的問題與對策研究

周建敏

（西南交通大學(xué)，四川 成都 610000）

0 引言

工程總承包建設(shè)模式有利于項目整體的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)同融合，有利于造價和進度控制，可最大限度地發(fā)揮工程參與各方的優(yōu)勢，有效疏通設(shè)計和施工之間的銜接障礙，在全國范圍內(nèi)得到了一定的推廣應(yīng)用。2019 年12 月，住建部、國家發(fā)改委制定了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》，在施行之前，各地均進行了試點探索。

1 工程總承包試點實踐情況

自2014 年8 月浙江省成為我國首個工程總承包試點省份，并開展試點工作以來，各試點地區(qū)建設(shè)主管部門積極實踐，大膽探索，招投標(biāo)、施工許可、質(zhì)量安全監(jiān)督和竣工驗收等一系列制度逐步得到完善，工程總承包市場和企業(yè)得到培育，通過試點地區(qū)、試點企業(yè)、試點項目的示范引領(lǐng)，全省工程總承包試點工作由點到面、有序推進，取得了顯著成效。據(jù)統(tǒng)計，浙江省自開展工程總承包試點以來，先后批復(fù)250 個建筑市政工程總承包項目， 總造價達442.3 億元。政府性投資項目起主導(dǎo)作用，其中49個省級試點項目中，約73.5%的項目來自政府性投資（36 個），工程造價約78.3 億元，占總造價的59.1%[1]。通過對某市部分試點項目和參建單位的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)工程總承包實施中存在不少問題，主要集中在招投標(biāo)、結(jié)算和市場政策等方面，對工程推進影響較大，未充分發(fā)揮工程總承包的優(yōu)勢。

2 主要問題

2.1 建設(shè)單位招標(biāo)難

《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》指出：政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告及初步設(shè)計文件的編制單位及其評估單位，一般不得成為該項目的工程總承包單位，但若招標(biāo)人公開已經(jīng)完成的項目建議書、可行性研究報告及初步設(shè)計文件，上述單位可以參與該政府性投資的工程總承包項目的投標(biāo)，經(jīng)依法評標(biāo)、定標(biāo)后，可以成為項目的工程總承包單位[2]。

按照 “一般不得成為該項目的工程總承包單位”的規(guī)定，有意愿、有實力參加工程總承包項目投標(biāo)的單位往往不愿意提前參與項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計文件的編制。項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計文件的質(zhì)量對整個工程的投資、工期和主要施工方案起著決定性作用，如果缺少有經(jīng)驗、有實力的單位參與上述文件的編制，會對項目方案質(zhì)量、工程造價和工期等造成實質(zhì)性影響。

按照“公開已經(jīng)完成的項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計文件的，上述單位可以參與該工程總承包項目的投標(biāo)”的規(guī)定，其他有意愿參與投標(biāo)的單位會因為前期編制單位的先行介入優(yōu)勢、投標(biāo)時間短、資料掌握不充分等原因，迫不得已放棄或不愿參與投標(biāo)。另一方面，聯(lián)合體方式下的各類成本明顯高于單一的設(shè)計、施工投標(biāo)，多種因素重疊之下會對建設(shè)單位合理確定合同價格造成影響。極端情形下，會出現(xiàn)“制度性”流標(biāo)，甚至出現(xiàn)為了招標(biāo)順利進行，明示暗示編制單位去找其他單位“友情”陪標(biāo)的情況，形成“制度性”串標(biāo)。

因此，建設(shè)單位不能通過招標(biāo)找到充分競爭且有實力的中標(biāo)單位，編制單位也會趁機事先做高價格。

2.2 工程總承包單位投標(biāo)難

我國建筑市場長期以來按照勘察、設(shè)計、施工和監(jiān)理相分離的模式發(fā)展，而工程總承包則是要將設(shè)計和施工等以組建聯(lián)合體方式進行 “捆綁” 投標(biāo)。1984 年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》中明確“全面推行建設(shè)項目投資包干責(zé)任制”，大力推行工程招標(biāo)承包制，開始推廣此模式。隨后，國家發(fā)改委、住建部等部門也都出臺過關(guān)于工程總承包的相關(guān)文件，但工程總承包一直難以成為主要建設(shè)模式。

首先，信息不對稱阻礙了投標(biāo)聯(lián)合體順利組建。對于本地企業(yè)來說，可通過多個渠道進行信息整合，有效改善信息不對稱問題，但跨區(qū)域合作則困難重重。其次，聯(lián)合體合同履約連帶責(zé)任造成設(shè)計單位風(fēng)險大幅度增加，降低了聯(lián)合體組建成功率。最后，工程量清單漏項等風(fēng)險大幅度增加。在原有模式下，設(shè)計單位先向建設(shè)單位提供初步設(shè)計圖紙，經(jīng)審批后進行施工圖設(shè)計，再由招標(biāo)代理機構(gòu)進行工程量清單制作和招標(biāo)控制價確定，最后由施工方在招標(biāo)文件的工程量清單基礎(chǔ)上進行投標(biāo)報價。建設(shè)方承擔(dān)因工程量清單缺陷而產(chǎn)生的風(fēng)險，工程總承包模式的投標(biāo)設(shè)計文件和商務(wù)文件不匹配風(fēng)險由聯(lián)合體承擔(dān)。

因此，受信息不對稱、設(shè)計單位風(fēng)險增加，以及設(shè)計、商務(wù)投標(biāo)文件不匹配等風(fēng)險影響，工程總承包單位聯(lián)合體投標(biāo)難度大。

2.3 工程總承包結(jié)算難

工程總承包招標(biāo)時，大多是在立項、可行性研究或初步設(shè)計完成后進行報價，實施的前置條件是前期充分論證和準(zhǔn)備，即建設(shè)單位招標(biāo)時要明確建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容，投標(biāo)單位投標(biāo)時要有充分的時間進行施工圖深化設(shè)計和編制施工圖預(yù)算。實踐中，工程總承包往往被建設(shè)單位當(dāng)成壓縮前期周期、早日開工的“法寶”，反而給后續(xù)工程結(jié)算帶來了更多的爭議和風(fēng)險。一般的建設(shè)單位和工程咨詢代理機構(gòu)不具備相應(yīng)的能力，招標(biāo)時使用功能需求未考慮周全，不能保證其招標(biāo)文件的完整性及準(zhǔn)確性，導(dǎo)致施工過程中不斷變更設(shè)計方案；招標(biāo)限價存在缺漏項或在概算（估算）的基礎(chǔ)上打折扣過大，限價偏低，造成項目實施過程造價控制先天不足；存在過多的無價（暫定價格）材料，在實施過程中，未及時確定無價材料的價格，在后期結(jié)算中存在較大風(fēng)險；設(shè)計、施工單位配合度不夠，容易造成設(shè)計進度滯后、缺漏項較多，進而未能按EPC 合同約定及時、準(zhǔn)確地提供施工圖預(yù)算，部分已實施工程仍未確定包干價，導(dǎo)致EPC 總價包干實質(zhì)成為費率招標(biāo)、按實結(jié)算形式，給工程造價控制帶來難度；作為政府投資固定總價EPC 項目，不再審核合同中的固定總價包干的部分，僅審查核對變更部分的費用，但結(jié)算過程存在較大障礙。

因此，在目前的工程實踐中，總承包前期投入資源不足，簽訂的合同先天不足，即使以批復(fù)的投資概算對合同結(jié)算價款進行“硬約束”，聯(lián)合體也往往會通過減少工程實施內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等手段，將設(shè)計、商務(wù)投標(biāo)文件不匹配風(fēng)險重新轉(zhuǎn)嫁給建設(shè)單位，形成后期結(jié)算困難的局面。

2.4 工程總承包市場不夠成熟、配套政策不夠完善

一是設(shè)計施工一體協(xié)同不足。設(shè)計和施工獨立運作的情況仍然存在，雖然設(shè)計與施工單位名義上組建聯(lián)合體，卻沒有形成真正意義上的項目部，設(shè)計方無法充分發(fā)揮工程施工指導(dǎo)作用，部分設(shè)計企業(yè)的行業(yè)引領(lǐng)效應(yīng)不明顯。各工程參與方包括設(shè)計、施工、采購等，相互之間并未達到深層次的一體協(xié)同融合。

二是部分企業(yè)總承包能力有待加強。實施總承包的企業(yè)主體在機構(gòu)和制度建設(shè)方面、人才和資金保障方面均需滿足相關(guān)要求，但目前仍有較多的企業(yè)總承包管理服務(wù)能力不足，缺乏相關(guān)的軟、硬件保障，難以有效開展工程總承包。

三是缺乏相關(guān)的制度和規(guī)章。當(dāng)下全國通行的工程總承包的法律、規(guī)章、制度和條文等仍在制定中，因而仍缺乏法律依據(jù)以監(jiān)管工程總承包的實施，特別是工程總承包企業(yè)的法定責(zé)任不清晰，工程總承包管理費、設(shè)計優(yōu)化節(jié)約費用的分成比例等計價結(jié)算規(guī)則還不明確，不能充分發(fā)揮工程總承包的優(yōu)越性。

3 解決措施

3.1 制度設(shè)計上限制“先發(fā)優(yōu)勢”

編制單位參與投標(biāo)的工程總承包招標(biāo)文件，其評標(biāo)辦法中應(yīng)有具體約束其先發(fā)優(yōu)勢的措施，如在投標(biāo)人技術(shù)、能力滿足工程需要的情況下，以商務(wù)標(biāo)排名來確定中標(biāo)人，充分吸引潛在投標(biāo)人參與投標(biāo)。

3.2 引入保險和擔(dān)保制度

目前的工程建設(shè)相關(guān)險種不足以滿足工程總承包模式下的保險需求，需要針對設(shè)計單位等輕資產(chǎn)行業(yè)，專門設(shè)計能隔離聯(lián)合體內(nèi)部風(fēng)險的 “防火墻式”保險產(chǎn)品和擔(dān)保制度，作為履約保函、質(zhì)保金保函制度的補充，不但能保障建設(shè)單位合法權(quán)益，還能分擔(dān)設(shè)計單位的連帶責(zé)任風(fēng)險，避免其因聯(lián)合體而承受“滅頂之災(zāi)”。

3.3 前期充分論證并采用總價合同

工程前期對工程造價的控制尤為關(guān)鍵，工程總承包模式下建設(shè)周期優(yōu)化，是以前期充分論證為基礎(chǔ)，通過設(shè)計、采購和施工更高效的內(nèi)部協(xié)調(diào)，來達到加快工程建設(shè)進度的目標(biāo)，對實踐中以工程總承包方式來達到早日開工目的的行為，應(yīng)在制度上予以約束。在推行工程總承包初期，建設(shè)單位、代建單位和工程管理咨詢機構(gòu)的觀念、能力和資料的積累等方面，與工程總承包的要求存在一定差距。為有效避免投標(biāo)單位設(shè)計文件和工程量清單文件“兩張皮”的情形，不但應(yīng)采用總價合同方式，主管部門還應(yīng)從有效壓實主體責(zé)任的角度，對上述“兩張皮”情形提出有針對性的解決方案。

3.4 加強工程總承包人才隊伍建設(shè)

工程總承包模式是是時下工程領(lǐng)域普遍采用的一種承包模式,為進一步促進工程總承包模式的提升發(fā)展,企業(yè)要轉(zhuǎn)變思路，主動培養(yǎng)一支具備工程總承包業(yè)務(wù)能力的復(fù)合型、創(chuàng)新型人才隊伍。行業(yè)主管單位也要鼓勵設(shè)計、施工企業(yè)資質(zhì)互通，相互兼并，為工程總承包行業(yè)發(fā)展保駕護航[3]。

4 結(jié)語

通過實踐，工程總承包模式所具有的獨特優(yōu)勢正在逐步顯現(xiàn)，但距離預(yù)期目標(biāo)還有一定差距，為此提出以下建議：

一是行業(yè)管理單位要充分認(rèn)識工程總承包模式的優(yōu)勢，總結(jié)試點項目經(jīng)驗，避免不愿擔(dān)負(fù)項目監(jiān)管風(fēng)險責(zé)任、不敢試、不敢拼、推諉塞責(zé)的現(xiàn)象，工作上應(yīng)形成合力，政府性投資項目應(yīng)率先實行工程總承包。

二是工程總承包單位要進一步推動企業(yè)轉(zhuǎn)型，優(yōu)化管理體系，提高設(shè)計企業(yè)和施工企業(yè)的項目管理和工程設(shè)計水平，推動設(shè)計施工深度協(xié)同融合，推動行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸和總量提升，強化綜合型人才培養(yǎng)，不斷提高行業(yè)從業(yè)人員的崗位職業(yè)素質(zhì)和技能。

三是相關(guān)部門應(yīng)不斷深化工程總承包制度改革，最大程度給予建設(shè)方自主決定權(quán)，著力優(yōu)化工程總承包計價規(guī)則，對當(dāng)前建設(shè)項目預(yù)算價、招標(biāo)控制價、投標(biāo)價的編制規(guī)則實施革新，確定工程總承包項目的合同價款形式以及工程決算價確認(rèn)原則等。