設計院在采用PPP+EPC模式下的市政項目全周期中存在問題淺析

黃磊

中交第二航務工程勘察設計院有限公司 湖北 武漢 430024

1 項目概況

XX河為A市的城市河流支流，其入匯口距長江上引航道約1.25km。目前XX河由于受附近庫區水位頂托，河道淤積嚴重，水體流速慢，經常內澇。同時周邊污水、廢水、生活垃圾的隨意排放使XX河成為了城市的納污載體，河水發黑、散發惡臭，生態環境功能幾乎全部喪失，曾多次遭到居民投訴。近年來，A市政府一直謀求對XX河進行治理，改善周邊環境、服務民生；同時將XX河片區規劃為城市大城建設的十大片區之一，作為連接紐帶，并與市區游輪母港綜合配套服務區一同聯動開發，以水岸特色和“自然+智慧”的生態理念，打造海綿城市樣板區。因此，本項目的建設應運而生，既能滿足對現狀改造的迫切需求，又能帶動區域整體開發和城市品質提升。2015年，A市政府主持召開了XX河綜合整治及片區開發相關問題的專題辦公會議，會上明確了B設計院有限公司以投資帶動工程總承包方式實施XX河片區綜合整治開發，要求以統一規劃、分布實施，高標準規劃設計、高品質建設施工完成XX河片區開發。B設計院有限公司既是此項目的投資方，按規定成立項目公司進行相關融資工作，同時進行項目公司SPV的管理，又是建設方，設立EPC總項目部，履行合同范圍內施工建設期的各項義務。

當地對PPP項目是首次接觸，相對于對傳統模式下工程有完善、成熟的管理要求，在本項目中，以行業主管部門及實施機構等為典型代表的業主方及B設計院均是首次接觸PPP+EPC模式，在項目的管理模式、程序、方法等方面均存有不確定性。而據統計，影響項目投資收益的最大階段是設計階段，其影響項目投資的可能性為75%，而結算回購又是投資項目資本金是否能及時回籠最關鍵的控制要點，本文主要針對此兩點進行闡述。

2 設計方面

(1) 設計思維要與時俱進，要與企業轉型的需求相匹配。基于企業轉型的需求，在上一個五年計劃中集團已經提出“立體進城”的要求，此政策的提出是基于集團公司加快轉變發展方式、調整產業結構、延伸產業鏈條、提升盈利能力、優化資源配置的現實需要。其核心目的在于不斷提高發展質量、拓展發展空間、細化發展計劃、整合企業資源、優化產業布局、加強產業協同，從而不斷增強企業的盈利能力、防控風險能力、可持續發展能力。基于此，B設計院能中標城區XX河河域綜合治理工程項目，對其拓展發展空間、優化產業布局、加強產業協同具有十分重要的意義[1-2]。但是在項目早期，受制于傳統工程設計院設計思路的禁錮，對于整個項目設計方案主軸(核心思想)問題，一直處于模糊不清的狀態，早期所有設計方案及思路只是單純從工程治理角度出發，未考慮到城區市政環境治理項目特殊的需求，以至于在部分設計方案上，多次得不到項目實施機構的認可，導致反復修改方案，浪費了大量人力物力。直到工程中后期才逐漸明確此項目應以景觀設計為核心，其他設計均需圍繞這一核心來展開的思路。這種情況類似于中資企業在海外施工經常遇到的現狀，各個國家設計標準及規范要求均有所不同，中資企業習慣請國內設計院進行設計及報批，以便于內部溝通，但進入一個新興市場，國內設計院無法短時間完全掌握當地的設計標準，且由于語言問題，與當地業主溝通困難，導致設計文件常不能按時、準確完成報批，進而影響項目后續各項工作的推進。前期的設計策劃至關重要，應盡可能考慮國內設計團隊與當地設計院相結合的辦法進行設計管理，發揮各自特點和優勢，并加強內部溝通和協調，以保證設計效率及質量。

(2) EPC項目中監理對設計的“監理”應該是很有必要的，但國內一般未實施，不利于充分發揮監理作為獨立的咨詢方的作用。國內采用監理制已經多年，且形成了較為成熟的管理制度和體系，但這一般僅僅是針對監理施工單位和施工過程而言。EPC模式最大的優勢在于設計施工一體化，設計與施工緊密結合，業主方減少管理內容及強度，但業主方減少的管理工作并不意味著在項目實施中不需要關注。EPC模式下的項目實施過程，監理方除了履行對施工這一環的必要監督管理之外，還應更多的參與到設計這一環的方案的審查中，充分發揮監理方優秀的從業經驗，這樣更有利于保證設計方案合理性，做好成本控制工作。

(3) 務必高度重視項目設計勘察工作。勘察與設計工作相輔相成，若項目前期地勘密度不足，地勘質量差，會導致設計與現場實際情況不符，施工過程中需要做大量優化變更工作，費時費工，且影響現場施工。如本項目中需新建一個污水處理廠，污水廠各建筑單體基礎原設計為旋噴樁復合地基結構，施工單位按設計方案進行了施工，施工參數都符合設計與規范要求。由于工期要求緊，施工單位在實施了一批旋噴樁后進行抽芯檢驗，大部分已施工的旋噴樁均無法抽出符合要求的巖芯，證明該方案已經失敗。經分析，導致該方案失敗的主要原因是地下流水。為保證這一政治性工程按時完工，投資方在不得已的情況下將原方案廢棄，變更為鉆孔灌注樁施工方案。分析此失敗案例，固然有地下不明來源流水這一客觀因素的影響，但是作為設計前期的勘察工作階段，如對此位置原有地形地貌及地質情況充分重視(從查閱相關資料可知此處之前為市區長期丟棄建筑垃圾后多年堆砌而成)，應該會提供更加準確詳實的地勘報告，從而引導設計方選取更加合適的基礎方案，從而避免現場已施工內容全部作廢，且無法得到項目實施機構認可，導致項目利潤受到較大損失。

(4) EPC模式下設計變更的程序、及時性問題。EPC模式最大的優勢在于設計施工一體化，設計與施工緊密結合，現場出現設計問題后設計可及時予以解決并指導下一步施工。在實際施工中，對于此種問題，一般是由施工單位發起工作聯系單，逐級向上反饋問題并予以確認。市政項目中，受制于行業主管部門對流程的嚴格要求，有時候即便有設計代表駐場現場解決問題，但并無法第一時間及時完成設計方案優化調整的整個流程(整個流程確認通常涉及到多部門多人及線下蓋章等手續，無法短時間內完成)，從而導致影響現場下一步施工(變更流程未完成，存在行業主管部門不允許施工的情況，可參考圖1《EPC模式下變更發起流程圖》所示)。針對設計院單位主導的EPC項目，可考慮是否能夠為此類問題設置特殊的程序及流程，全程在網上完成設計變更的審批及蓋章流程，以滿足現場施工連續性的需要。

圖1 EPC模式下變更發起流程圖

(5) EPC模式下設計變更方案協調聯動的問題有待解決。當下大型的市政投資類項目，往往規模大，包含小子項多(因為會涉及到不同部位，不同專業)，建設周期長，三五年的不在少數，對于投資方來說整個項目固然是一個整體，應統籌協調考慮，但是對于具體設計部門來說，對整個項目卻基本是按照對應專業安排對應設計部門進行設計工作。這種傳統的化整為零的做法，固然大大提高了設計產品的生產進度，一定程度上有利于現場施工，但是不可避免的帶來了變更方案協調聯動的問題，即雖然項目安排有總的設計經理，但是依舊無法保證各子項各專業完全做到聯動，而對于大型的市政項目，可謂“牽一發而動全身”，某一個部位(某一個專業)做了一定的設計優化調整，可能會直接影響其他專業其他子項，導致其設計成果被迫跟隨調整。如果只是前期單純的設計方案調整，則對后續影響尚且不算大，但更為嚴峻的是，這種情況的發生，多數情況下會影響現場正在施工的乃至已經施工的內容，甚至造成已完工的內容成為無用功。通常這種對現場的不利影響的程度與這種設計協調聯通的程度一般成反比。這種情況發生的時候，最為理想的狀態是總設計經理及時協調各子項項目經理及相應的設計人員，以及現場EPC項目部相關人員，做好對設計調整的各種應對工作，將對各自的影響降到最低，從而有效控制項目投入成本。對于這種大型的綜合類EPC項目，可考慮開發個簡單的聯動程序，當某一處發生設計調整時，其他受影響的各方會第一時間收到提醒通知，有利于及時采取應對措施以避免產生更多的不利影響，從而擺脫單純的依靠主觀人為通知而實際中又經常漏缺掉的做法。

3 關于結算及回購

模式為PPP+EPC的項目不同于單純的PPP項目和EPC項目，單純的EPC項目，總包單位只需要做好自身的工程結算資料并提交給業主方，最終由業主方審批即可，而單純的PPP項目，項目公司更多的關注點是投資回購問題。在PPP+EPC模式下，建設單位和承包單位成了一家，或者說建設單位與承包單位存在較大關聯性，故項目公司更多的是需要和EPC總包項目部共同工作，形成合力，而且本質上結算回購是一個涉及到整個建設期的全周期工作[3]。通常容易存在以下問題：

3.1 項目責任人履職不到位

投資項目一般規模大、工期緊，多數項目責任人更注重項目的按期投產，從而忽視了建設期結算基礎資料的重要性，雖通過后期努力彌補，但將付出更多精力和代價。

3.2 過程簽認手續不完備

投資項目若遇到項目施工前期部分圖紙資料不全或遇到不利的地質情況，那么對應的施工工程量將無法確認，只能通過設計變更或現場簽證等手續確認已完工程量和合同工程量間的量差。若變更等簽認手續未按時完成，將影響結算的進展。

3.3 結算資料不完整

項目進入完工收尾期，現場人員通常會減少，若建設期資料整理不及時、不合規、不完整，項目結算難度將進一步增加，進而影響項目的結算進展。

3.4 項目實施過程中有超概的風險

由于建設單位和承包單位成了一家，雙方在利益輸出層面較為容易達成一致，從而容易出現“又想馬兒不吃草，又想馬兒長得好”的狀態，直接造成的后果便是項目超概。而一旦項目超概，無論從早期的項目預算財務審查還是后來的結算審計，都會造成很多問題。

3.5 政府審計周期長

項目一般竣工驗收后三個月內向業主實施機構提交內審報告，完成后方能提交外部審計部門進行外審，而外審流程長，涉及到政府審計報計劃審批、第三方審計單位公開招標采購、中標公示(前期6個月)，進場審計(3到6個月)等諸多流程。任何一個中間流程沒有按時順利進行，都將對整個審計周期造成較大的影響。

若結算滯后，又將導致以下后果：

(1) 運營期付費基數無法得到確認，影響項目資金回收的金額及時效；

(2) 影響投資方資產負債率及可用流動資金處于不利狀態；

(3) 影響項目債權債務的確認等。

為保障投資人的合理收益，規避項目結算相應風險，保證資本金及時回籠，PPP+EPC模式下項目公司及EPC總包項目部應采取以下積極的推進措施：

(1) 做好預結算的前期準備工作: ① 牽頭做好項目預算的前期準備工作，包括但不限于調查人、材、機價格；確定施工工藝、方案；提高施工圖紙的設計效率；搜集相關規范、標準；提升預算人力資源的配置效率。② 牽頭做好項目結算的前期準備工作，包括但不限于搜集項目計量文件、變更、簽證文件；規范項目公司與實施機構間的往來函件；搜集相關規范、標準；提升結算人力資源的配置效率。

(2) 充分了解項目當地主管單位、部門對工程變更簽證等的具體要求，加大對項目變更、簽證、調差過程簽認手續的督辦力度，日常檢查時著重檢查辦理進展；

(3) 制定預結算推進計劃及工作目標，落實預結算責任人；

(4) 根據工作目標推行結算月度例會制度，每月分解下達預結算督辦清單，進展與目標偏離較大的項目以專題會的形式協調解決。

4 結束語

總體而言，模式為PPP+EPC的項目不同于單純的PPP項目和EPC項目，是一項系統性工程，對于之前側重于設計工作的設計院而言，需經歷法務、商務和技術等多方面的熟悉、適應和調整過程，在項目前期做好超前謀劃，對有可能參與的項目，在項目跟蹤階段，對技術、商務條件、人資要求等內容進行超前研究和謀劃，從項目開工準備充分配置有經驗的專業技術、管理人員，并引進屬地化高層次管理人員，摸清摸透當地工程管理要求，做好項目實施整體策劃及施工前準備工作，高度重視項目勘查設計，密切跟蹤、仔細研究項目各項外界制約因素，確保各項前期準備工作落實到位，確保各項工作結合現場實際情況進行推進，以減少在項目實施過程中由于前期的疏漏影響項目進展。只有從各個方面齊抓共管，落實綜合模式下項目管理的各項工作，加快施工進度，確保施工質量和工期，以項目保市場，才能在愈發激烈的市場競爭中，為自身創造更大的發展空間。