長江中下游低等級堤防短板與對策研究

姜 本 紅，楊 永 平，彭 慧 敏，田 浩 然

(1.長江水利委員會 長江工程建設局，湖北 武漢 430010； 2.長江工程項目管理有限公司(武漢)，湖北 武漢 430010； 3.長江水利委員會 長江工程監理咨詢有限公司，湖北 武漢 430010)

長江，中華民族的母親河，在我國社會經濟發展中占據著極為重要的地位。然而，長江流域河流眾多，每年的暴雨洪水造成的災害嚴重制約了我國社會經濟發展。新中國成立以來，特別是改革開放以來，長江防洪綜合體系發生了巨大的變化[1-2]。1998年大洪水后，長江中下游長江干堤堤防得到了一次比較系統全面的加固，極大地提高了長江堤防防御洪水的安全可靠度，完善了長江防洪體系[3]，奠定了長江綜合防洪工程體系的堅實基礎[4]。

然而近幾年來，長江流域多次發生了較大洪水，部分支流或區域發生了特大洪水，造成了較為嚴重的洪澇災害，這進一步暴露出長江防洪綜合體系中仍存在諸多短板。從防洪工程體系來看，仍然存在蓄滯洪區建設嚴重滯后、中下游局部河段崩岸多發、支流及中小河流防洪能力偏低、湖泊圩區排澇問題突出、小型病險水庫除險加固尚未完成等問題[5]。特別是主要支流和中小河流防洪能力不高，大部分堤防等級為4～5級，甚至無等級。雖然目前長江干堤堤身斷面基本達到設計標準，但還存在著連江支堤、重要湖泊及主要支流堤防防洪標準偏低、堤防斷面大部分未完成達標[6]等問題。

關于防洪非工程體系，在應急管理部組建之前，在修建防洪工程的同時大力加強了洪水測報預報、通訊及預警系統、防洪預案、防洪政策法規、防汛組織建設等防洪非工程措施的建設[7]。但是，防汛非工程措施配套仍不完善：山洪地質災害監測預警系統覆蓋程度需進一步提高；縣鄉級防汛預報預警體系和信息平臺尚不完善，預報預警的及時性、準確性仍然不足；農村防汛搶險組織、群測群防體系還不健全，應對突發洪水不能做到迅速反應、快捷轉移、有效避險；基層缺乏必要的防汛救生設備器材，自防自救能力不強[5]，搶險能力有待提高，巡堤查險等關鍵環節急需加強。

針對長江防洪綜合體系中存在的問題，特別是流域內小型水庫等工程運行管理中短板，2020年4月1日水利部辦公廳印發了《小型水庫防汛“三個責任人”履行手冊(試行)》和《小型水庫防汛“三個重點環節”工作指南(試行)》的通知[8-9]，就是立足于貫徹落實“水利工程補短板，水利工程強監管”的工作總基調，對小型水庫防汛運行管理這一短板所采取的非工程措施之一。這一措施對低等級堤防(洪水標準低于10 a一遇，堤防等級為4～5級或無等級)運行管理中的短板管理是一個很好的借鑒。

從應急管理角度來看，雖然長江防總發布了《長江流域防汛抗旱應急預案》[7]，但是在長江流域水利突發公共事件應急預案體系建設中，仍然存在應急預案體系尚不完善、部分應急預案針對性及操作性不強、預案之間缺乏較好銜接、普遍缺乏必要應急演練和準備、社會參與程度低等問題[10]。從應急管理“一案三制”來看水文應急管理[11]，水文應急管理體系建設[12]還有待進一步加強。自2018年國務院組建應急管理部以來，長江防洪應急管理體制發生了根本變化，通過2 a多的運行，改革所期望的愿景還未實現，長江防汛應急管理體系有待進一步完善。

近幾年來，長江干堤1～2級堤防險情較少，而支流上低等級堤防險情較多，災情較為嚴重，低等級堤防在長江防洪綜合體系中的短板已開始顯露，這正是本文所要重點討論的問題。

1 堤防現狀

根據水利部要求，筆者先后參加了長江水利委員會(以下簡稱長江委)牽頭組織的2019年湖南、江西水利工程險情和2020年江西省鄱陽縣問桂道圩堤防潰口險情的調查，調查要求做到“四查清”：① 查清堤防決口和水庫垮壩的原因；② 查清水位變化情況；③ 查清整個巡查過程；④ 查清整個搶險過程，并要求對機構改革后部門之間協調配合方面進行調研。

經調查分析后判定，險情發生部位基本在堤身，導致堤身潰決的主要原因為管涌、脫坡和崩岸[13]。2次調查部分成果(摘自上述2次險情調查分析報告)列于表1。

表1 長江中下游近2 a部分險情基本情況統計Tab.1 Statistics of some dangerous situations of dykes in the middle and lower reaches of the Yangtze River in recent two years

2 原因分析

綜合分析以上險情發生的原因，可以歸結為以下幾個方面：

(1) 自然因素。持續的強降雨、長時間的雨水、江水、湖水浸泡是導致以上險情發生的直接原因。

(2) 工程因素。① 低等級堤防由于其防護區確定困難[14]，導致其防洪標準無法確定。同時，隨著社會經濟的發展，部分堤防防洪標準難以滿足需要。② 出險堤段或是歷史險情多發地段，或是與穿堤建筑物的結合部，或是堤防標準不達標的地段(堤身歷史復雜、填筑質量、結構尺寸等不達標)。

(3) 運行管理因素。堤防的日常運行管理、應急狀態下的應急管理等工作存在：責任不落實、組織措施不力、人員資金不到位、應急預案針對性不強、搶險備料不足等問題。

3 堤防運行管理中存在的主要問題

為了做好“四查清”，主要通過察看現場、詢問當事人、查閱相關資料、與相關單位有關人員座談、與專家組有關專業技術人員進行會商討論等形式開展險情調查分析研判工作。綜合分析堤防日常運行管理、應急狀態下的應急管理等工作，主要存在以下幾個方面的問題。

3.1 堤防日常管理過程中存在的主要問題

(1) 責任壓實不夠。經調查，雖然在縣(市、區)與鄉(鎮)均設立了相應的責任單位或機構，并落實了相關責任人，縣(市、區)與鄉(鎮)之間也簽訂了年度防汛責任書，但是從鄉(鎮)到村(組)、村(組)到巡查個人之間的防汛責任還是壓實得不夠；即使簽訂了責任書，但多流于形式，條款格式化，內容空泛，可操作性不強。

(2) 組織措施不力。① 堤身管理現狀堪憂。堤身現狀是堤防管理的一面鏡子，從堤身現狀來看，堤身普遍存在不達標的問題；部分堤坡雜草、林木叢生，局部堤段民房林立；有的堤段堤身生物洞穴較多，蟻害嚴重；現場很難看到堤防巡查責任公示牌、監督舉報電話、應急預警告示等。② 管理制度不健全，執行力不夠。通過查閱堤防檔案、巡查記錄、隱患險情排查及處置記錄、信息報送等資料，發現部分堤段檔案資料缺失嚴重，系統性不強；部分險情處置不專業；信息報送不規范等。

(3) 人員、資金不到位。經查，部分堤段巡查人員的數量、年齡結構、文化素質、業務培訓等均不能滿足堤防管理的要求；堤防管理資金短缺，資金來源有限；人難留，人難進，人才嚴重短缺。

(4) 搶險備料不足。這是低等級堤防管理中普遍存在的問題。

3.2 應急管理狀態下存在的問題

(1) 日常運行管理基礎性工作的缺失。由于堤防日常運行管理基礎性工作的缺失，導致低等級堤防的防洪能力不斷下降，這是低等級堤防險情頻發的直接原因。

(2) 風險意識淡薄。應急管理意識不強，防洪管理組織體系應急能力下降，這是低等級堤防險情頻發的根本原因。

(3) 應急預案針對性差。從應急管理來看，雖然各級政府都編制了度汛方案和應急預案，但預案的針對性不強，缺乏可操作性，演練多流于形式，以致于應急預案與實際應急響應之間差別很大[15]。

(4) 改革過渡期的影響。改革仍處于過渡期，改革期望出現的統一領導、權責一致、權威高效的應急能力體系愿景并未出現[16]。

4 補短板的主要措施和建議

針對長江中下游1，2級支流低等級堤防存在的問題及原因，為彌補這一短板，建議采取以下幾個方面的措施。

4.1 工程措施

加大長江中下游1，2級支流治理的投入力度。建議在實施《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質災害防御和綜合治理總體規劃》的同時，將近年防洪問題突出且未納入規劃的支流，補充納入主要支流實施計劃，并優先安排實施[5]。同時，在《水利改革發展“十四五”規劃工作大綱》的基礎上，盡快制定中小河流治理“十四五”計劃，以進一步提高中小河流防洪能力。

4.2 非工程措施

(1) 落實責任制(3個責任人)。借鑒水利部針對小型水庫防汛出臺的《小型水庫防汛“三個責任人”履職手冊(試行)》和《小型水庫防汛“三個重點環節”工作指南(試行)》，編制《低等級堤防汛“三個責任人”履職手冊》和《低等級堤防防汛“三個重點環節”工作指南》，盡快補齊這一管理環節的短板。

(2) 改革過渡期的建議(3個重點環節)。鑒于目前國務院機構改革的現狀，建議以應急管理“一案三制”建設為導向，重點關注以下3個重點環節： 防(汛)會商預(警 、案)演練救(援)。

機構改革之前，長江防洪體系的建設重點立足于防和預，會商機制是歷年來水利部門防汛度汛致勝的法寶。雖然長江防總編制了《長江流域防汛抗旱應急預案》，但依據防汛的主體責任和屬地管理原則，預案-演練-應急救援環節的主要責任就落在地方各級政府身上。應急管理部成立后，預案-演練-應急救援環節的主要責任就落在應急管理部身上。從表面上看，水利、應急等職能部門之間分工明確。但是，由于防汛工作的特殊性(時程長、影響范圍廣、聯動協作單位多、信息量大、預報預警決策難度大等)和水利部門長期以來的工作慣性，水利、應急等職能部門之間的協作一時還不適應，改革期望的愿景還未實現。

因此，針對這一現狀，建議以應急預案管理為抓手、以打勝仗為導向、以預案促演練、以演練修正預案、以此為契機來促改革，讓改革盡快走出目前的困境。

(3) 堤防管理。針對長江中下游1，2級支流低等級堤防管理中存在的問題及產生的原因，提出如下幾點建議：落實責任制、壓實責任是根本；補充完善堤防管理制度體系，制度的可操作性是重點；人員、資金到位是保障，針對低等級堤防運行管理中人力資源、經費短缺的問題，應在中央及地方財政預算中進行明確，水利部門要加強對資金的管理和監督，確保資金使用安全有效；強化基層防汛人員的業務培訓是堤防管理的基礎性環節；加大堤防的日常巡查、隱患險情排查力度，規范險情排除，完善雨情、水情、汛情、災情等信息報送和預報預警，這是防災救災的關鍵；全面提升應急管理意識，高度重視應急預案的編制，從實戰出發，強化應急預案的演練，要求做到預警到鄉，預案到村，責任到人。

5 結 語

本文通過分析近2 a長江中下游1，2級支流上發生險情的低等級堤防管理現狀，找出了堤防日常管理及應急管理中存在的問題，并針對這些問題，提出了彌補低等級堤防管理短板的措施和建議。本文旨在拋磚引玉，以期為后續相關部門規范低等級堤防管理體系提供有益參考。