鐵路建設(shè)工程監(jiān)管行政處罰裁量基準(zhǔn)研究

黃 慧

（國家鐵路局工程質(zhì)量監(jiān)督中心，北京 100189）

隨著鐵路建設(shè)市場逐漸全面放開，鐵路工程建設(shè)領(lǐng)域的違法違規(guī)行為屢禁不止，行政處罰作為提高監(jiān)督執(zhí)法效果的有效手段之一，在日益增多的行政執(zhí)法案件中占有重要位置。目前，相關(guān)法律法規(guī)對部分鐵路建設(shè)工程違法違規(guī)的行政處罰未作明確規(guī)定，實踐中各地做法不一，影響其實施效果。為避免行政裁量權(quán)被濫用，需要進(jìn)一步加大合理規(guī)制行政裁量權(quán)的行使力度。本文針對鐵路建設(shè)工程監(jiān)管領(lǐng)域的行政處罰裁量現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并就如何建立鐵路建設(shè)工程監(jiān)管行政處罰裁量基準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范鐵路建設(shè)工程領(lǐng)域行政處罰裁量行為提出初步建議。

1 鐵路建設(shè)工程監(jiān)管行政處罰裁量權(quán)現(xiàn)狀

1.1 行政處罰裁量權(quán)的依據(jù)

由于鐵路工程建設(shè)具有專業(yè)性強(qiáng)、投資大、對國民經(jīng)濟(jì)影響大等特點，鐵路監(jiān)管部門被賦予了較大的行政處罰裁量權(quán)。在法律依據(jù)的表現(xiàn)形式上，具體分為以下幾個不同層次。

（1）法律。例如：依照《中華人民共和國建筑法》第六十九條規(guī)定，工程監(jiān)理單位與建設(shè)單位或施工單位串通，弄虛作假、降低工程質(zhì)量的，將被處以罰款，但立法并未對罰款的具體數(shù)額做出明確規(guī)定，鐵路監(jiān)管部門依法享有決定罰款具體數(shù)額的裁量權(quán)。

（2）行政法規(guī)。例如：《鐵路安全管理條例》第八十四條規(guī)定：“鐵路建設(shè)單位未對高速鐵路和地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜的鐵路建設(shè)工程實行工程地質(zhì)勘察監(jiān)理，或者在鐵路線路及其鄰近區(qū)域進(jìn)行鐵路建設(shè)工程施工不執(zhí)行鐵路營業(yè)線施工安全管理規(guī)定，影響鐵路運(yùn)營安全的，由鐵路監(jiān)管部門責(zé)令改正，處10萬元以上50萬元以下的罰款。”依據(jù)該條規(guī)定，鐵路監(jiān)管部門享有對違法的鐵路建設(shè)單位進(jìn)行罰款處罰相應(yīng)的裁量權(quán)。

（3）部門規(guī)章。例如：交通運(yùn)輸部《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（交通部令2015年第2號）第六十六條中，地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局依照《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第六十五條規(guī)定，對相應(yīng)行為進(jìn)行責(zé)令改正，按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)予以罰款。依據(jù)該條規(guī)定，雖然交通運(yùn)輸部的部門規(guī)章對施工單位的違法行為做出了較《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》更為詳細(xì)的規(guī)定，但規(guī)定的罰款數(shù)額只是一個幅度，沒有具體罰款數(shù)額，鐵路監(jiān)管部門仍享有一定的裁量權(quán)。

（4）規(guī)范性文件。例如：住建部《關(guān)于印發(fā)建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法的通知》（建市規(guī)[2019]?1號）僅對工程轉(zhuǎn)包和違法分包做出了明確定義，處罰依據(jù)均為上位法和相關(guān)行政法規(guī)，沒有對行政處罰做出細(xì)化，鐵路監(jiān)管部門依據(jù)該文件做出行政處罰時依然享有較大的裁量權(quán)。

1.2 行政處罰裁量權(quán)的具體體現(xiàn)

為規(guī)范鐵路工程監(jiān)管的行政執(zhí)法，我國已經(jīng)制定了一系列法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章，初步形成了較為完備的鐵路行政執(zhí)法體系。而作為一種極為有效的管理手段，行政處罰構(gòu)成上述行政立法中不可或缺的內(nèi)容。通過考察關(guān)于行政處罰的現(xiàn)有規(guī)定可以看出，目前行政立法賦予了鐵路執(zhí)法機(jī)關(guān)較大的行政處罰裁量權(quán)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.2.1 罰款的數(shù)額與幅度

罰款的設(shè)定主要有以下情況。

（1）直接設(shè)定的罰款數(shù)額巨大，動輒幾十萬元乃至上百萬元。例如：依據(jù)《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》第五十六條規(guī)定，建設(shè)單位超越1個資質(zhì)等級將工程發(fā)包給不具有資質(zhì)等級的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位的，地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局可以處以50萬元至70萬元罰款。

（2）按比例計算的處罰絕對數(shù)額巨大。因違法行為涉及的標(biāo)的額基數(shù)巨大，相應(yīng)地按比例罰款的絕對數(shù)額也較大。例如：依據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第五十九條規(guī)定，招標(biāo)人與中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)文件簽訂合同的，可以處中標(biāo)項目金額千分之五到千分之十的罰款。如果招標(biāo)項目金額巨大，則雖然處罰比例不大，但絕對數(shù)額亦不小。《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》第五十七條規(guī)定，建設(shè)單位將鐵路建設(shè)工程肢解發(fā)包的，由地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局依照《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第五十五條規(guī)定，責(zé)令改正，處工程合同價款0.5%以上1%以下的罰款。鐵路工程合同價款動輒上億元乃至數(shù)十億元，按照此罰則計算處罰金額亦不小。

（3）直接設(shè)定的處罰幅度較大。例如：依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第五十四條規(guī)定，對于建設(shè)單位違法發(fā)包的違法行為，鐵路監(jiān)管部門有權(quán)在50萬元與100?萬元之間確定罰款具體數(shù)額。

1.2.2 處罰種類的選擇

當(dāng)前，鐵路執(zhí)法機(jī)關(guān)除依法享有罰款權(quán)之外，還享有其他處罰權(quán)，如責(zé)令改正、沒收違法所得、限制或取消相應(yīng)從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)資格等。此外，按照相關(guān)規(guī)定，鐵路執(zhí)法機(jī)關(guān)還享有向其他行政機(jī)關(guān)提出對違法行為人進(jìn)行處罰的建議權(quán)，如降低資質(zhì)等級、吊銷資質(zhì)證書、依法追究刑事責(zé)任等。上述處罰種類的選擇具有一定的選擇性，是否在處罰的同時采取其他的處罰種類，由鐵路行政執(zhí)法機(jī)關(guān)裁量決定。

1.2.3 處罰適用條件

很多行政立法都有關(guān)于處罰實施條件的規(guī)定，如情節(jié)輕微、情節(jié)嚴(yán)重等，至于何種違法行為達(dá)到情節(jié)嚴(yán)重，何種違法行為屬于情節(jié)輕微，都需要行政執(zhí)法人員根據(jù)案件的具體情況做出判斷，而這種判斷不僅需要執(zhí)法人員具有相應(yīng)的法律知識，還需要扎實的鐵路工程建設(shè)專業(yè)知識。

1.2.4 處罰時機(jī)、處罰程序

鐵路行政執(zhí)法機(jī)關(guān)享有的處罰裁量權(quán)還涉及處罰的時機(jī)選擇——是否給予處罰，處罰的方式、步驟、順序等程序事項的選擇。這些裁量權(quán)的行使往往發(fā)生在具體的執(zhí)法過程中，需要執(zhí)法者根據(jù)具體案件做出決定。

綜上可知，在現(xiàn)有的立法背景下，如何解決鐵路工程建設(shè)領(lǐng)域中“同案不同罰，合法不合理”等現(xiàn)象，需要對鐵路行政裁量權(quán)進(jìn)一步規(guī)范和控制。

2 建立鐵路建設(shè)工程監(jiān)管行政處罰裁量基準(zhǔn)的意義

2.1 規(guī)范和限制日益擴(kuò)張的行政處罰裁量權(quán)的需要

在鐵路建設(shè)工程監(jiān)管中，隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，圍繞鐵路高質(zhì)量建設(shè)，鐵路行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法力度將進(jìn)一步加強(qiáng)，鐵路監(jiān)管部門被賦予越來越大的行政處罰裁量權(quán)，其中最為明顯的是罰款裁量權(quán)。由于鐵路建設(shè)工程量浩大，行政處罰案件涉案標(biāo)的數(shù)額巨大，按照立法規(guī)定的罰款比例計算，個案中的行政罰款數(shù)額動輒幾十萬元、上百萬元，甚至上千萬元。該權(quán)力的行使若沒有任何指導(dǎo)、規(guī)范和約束，或者使用失當(dāng)，必將極大侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益。雖然行政處罰裁量權(quán)為鐵路監(jiān)管部門行政執(zhí)法所不可或缺，但為落實依法行政原則有關(guān)的合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等基本要求，極有必要對行政處罰裁量權(quán)的行使進(jìn)行必要的指導(dǎo)，設(shè)定權(quán)力行使的原則，明確合理運(yùn)用裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定需要考慮的因素，提示規(guī)范的實施程序。因此，建立鐵路建設(shè)工程監(jiān)管行政處罰裁量基準(zhǔn)意義重大。

2.2 鞏固和提升行政處罰裁量權(quán)行使水平的需要

當(dāng)前鐵路建設(shè)工程監(jiān)管領(lǐng)域行政處罰裁量權(quán)的行使雖然已較為規(guī)范合理，且多數(shù)鐵路監(jiān)管部門的行政執(zhí)法水平已有很大的提升，但鐵路監(jiān)管部門行政處罰裁量權(quán)的運(yùn)用還有進(jìn)一步改進(jìn)的空間，突出表現(xiàn)在以下方面：

（1）處罰時限未得到嚴(yán)格遵守，超時限做出行政處罰決定的情況時有出現(xiàn)；

（2）對行政處罰程序權(quán)利告知存在一定問題，例如：未明確交代被處罰對象申請聽證的權(quán)利，未完整告知行政訴權(quán)內(nèi)容；

（3）罰款裁量決定的說理普遍不充分，未明確告知做出具體罰款數(shù)額決定考慮的各種因素，罰款決定在裁量范圍內(nèi)具有較大的隨意性；

（4）對行政處罰與其他行政處理手段（如責(zé)令改正）的關(guān)系認(rèn)識不清，在做出處罰決定時，遺漏了必須同時適用的其他行政處理手段；

（5）在鐵路監(jiān)管行政處罰權(quán)與其他監(jiān)管行政處罰權(quán)的銜接處理上，存在怠于移送案件的情況。

以上問題的存在，表明鐵路監(jiān)管部門對行政處罰裁量權(quán)如何規(guī)范行使需有更加明確清晰的認(rèn)知，行政處罰裁量權(quán)行使亟待進(jìn)一步規(guī)范。為此，有必要通過建立行政處罰裁量基準(zhǔn)，實現(xiàn)裁量權(quán)行使的合理與規(guī)范。

2.3 應(yīng)對日益增多行政監(jiān)管糾紛的需要

在日常行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員行使行政處罰裁量權(quán)時，容易受到行政干預(yù)、經(jīng)濟(jì)利益、能力素質(zhì)及情感情緒等因素的影響，行政處罰裁量權(quán)未做到規(guī)范合理運(yùn)用的情況時有發(fā)生。在作為被監(jiān)管對象的組織或個人法治意識逐漸增強(qiáng)的今天，鐵路監(jiān)管部門非規(guī)范、不合理的行政處罰裁量權(quán)行使不可避免地會遭到越來越多的質(zhì)疑，鐵路監(jiān)管部門與被處罰對象之間的行政糾紛將會逐漸增多，其作出的行政處罰裁量決定也將更多地進(jìn)入復(fù)議程序或者訴訟程序。這不但會增加鐵路監(jiān)管部門的工作負(fù)擔(dān)（處理行政復(fù)議案件），而且會增加應(yīng)訴壓力。依照我國《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院都享有對行政處罰裁量決定的監(jiān)督權(quán)。《行政復(fù)議法》第二十八條規(guī)定，具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)模姓?fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法。《行政訴訟法》第七十條規(guī)定，行政行為明顯不當(dāng)?shù)模嗣穹ㄔ河袡?quán)判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出行政行為；第七十七條同時規(guī)定，行政處罰明顯不當(dāng)?shù)模嗣穹ㄔ河袡?quán)判決變更。鐵路監(jiān)管部門要想使其行政處罰裁量決定得到復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院的支持，就必須保證在做出裁量決定時不出現(xiàn)任何問題和瑕疵。要做到這一點，建立行政處罰裁量基準(zhǔn)勢在必行。

2.4 進(jìn)一步規(guī)范行政處罰行為、推進(jìn)依法行政的需要

當(dāng)前，建立健全行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度是貫徹落實黨中央、國務(wù)院全面依法治國決策部署的重要舉措。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，要建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制。《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》明確要求，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量的范圍、種類、幅度。《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務(wù)院令第722號）第六十條也做出規(guī)定，國家健全行政執(zhí)法自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，合理確定裁量范圍、種類和幅度，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使。因此，加快建立鐵路建設(shè)工程監(jiān)管行政處罰裁量基準(zhǔn)，是進(jìn)一步規(guī)范鐵路工程建設(shè)行政處罰行為，推進(jìn)依法行政，行政處罰中做到程序正當(dāng)、量罰一致的迫切需要。

3 建立鐵路建設(shè)工程監(jiān)管行政處罰裁量基準(zhǔn)建議

鐵路建設(shè)工程監(jiān)管行政處罰裁量基準(zhǔn)的建立是對鐵路建設(shè)工程監(jiān)管自我規(guī)則化的約束。其目的是限制過寬的行政處罰裁量權(quán)，保證法律適用的普遍性和公正性，但是過于細(xì)密的裁量基準(zhǔn)也可能導(dǎo)致行政處罰裁量的僵化病。因此，在設(shè)定裁量基準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)時，需要特別注意保證裁量的規(guī)范化和科學(xué)化等。建立鐵路建設(shè)工程監(jiān)管行政處罰裁量基準(zhǔn)，需要遵循合法性、合理性、科學(xué)比例、公正公開的原則，確保制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)能夠在同等案件情況下責(zé)罰相當(dāng)、前后一致，平等地適用于行政相對人。建議鐵路建設(shè)工程監(jiān)管行政處罰裁量基準(zhǔn)的建立按以下程序進(jìn)行。

（1）按照法律—行政法規(guī)—行政規(guī)章的位階順序，全面詳細(xì)地收集、整理鐵路工程建設(shè)領(lǐng)域方面的立法文件，為行政處罰裁量權(quán)的分析確定提供文本基礎(chǔ)。

（2）按照行政處罰的理論界定標(biāo)準(zhǔn)，鑒別、梳理出鐵路建設(shè)市場立法文件中所有涉及行政處罰權(quán)力的立法條文，明確需要具體分析的對象。

（3）按照行政裁量理論對行政裁量權(quán)的表現(xiàn)形式進(jìn)行歸納，并對相關(guān)行政處罰條款的內(nèi)容進(jìn)行分析，確定鐵路監(jiān)管部門行政處罰裁量權(quán)的不同存在狀況或具體表現(xiàn)形式，從而明確鐵路監(jiān)管部門實施鐵路工程建設(shè)行政處罰的權(quán)限。

（4）按照法律—行政法規(guī)—行政規(guī)章的位階順序，梳理鐵路行業(yè)現(xiàn)行法律法規(guī)中的一些模糊條款和彈性規(guī)定，分析上位法對行政處罰裁量權(quán)是否做出規(guī)定，從而確定在現(xiàn)有行政立法中，針對不同違法行為是否已經(jīng)建立了處罰裁量基準(zhǔn)；如果已經(jīng)建立了處罰裁量基準(zhǔn)，是否還有進(jìn)一步細(xì)化的空間。

（5）針對確實需要建立或者進(jìn)一步細(xì)化處罰裁量基準(zhǔn)的不同情況，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，提出如何建立和細(xì)化裁量基準(zhǔn)的建議，并最終形成規(guī)范性文件。

（6）在建立鐵路建設(shè)工程行政裁量基準(zhǔn)的同時，可開展行政處罰裁量權(quán)行使的指導(dǎo)案例建設(shè)，通過對實際發(fā)生的行政處罰案例的收集、整理和分析，明確當(dāng)前鐵路行政處罰裁量權(quán)行使的狀況、存在的問題，為裁量基準(zhǔn)的建設(shè)提供參考，并為一線執(zhí)法人員提供指導(dǎo)案例。

4 結(jié)語

規(guī)范行政裁量權(quán)的核心是裁量基準(zhǔn)，其是一種解釋性行政規(guī)則，亦是行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員依職權(quán)對法定裁量權(quán)具體化的控制規(guī)則；同時也是把雙刃劍，運(yùn)用得當(dāng)可以一定程度上消除行政處罰的隨意性，相反地也可能由于執(zhí)法人員運(yùn)用過程中過于僵化，從而使設(shè)立裁量權(quán)的初心——行政執(zhí)法的靈活性大打折扣，出現(xiàn)與實際不符的行政處理決定。行政處罰裁量基準(zhǔn)制度只是規(guī)范行政處罰的一個手段，為正確處理行政裁量權(quán)與裁量基準(zhǔn)之間的關(guān)系，使行政處罰更規(guī)范、更公平、更合理，相關(guān)部門應(yīng)及時總結(jié)提煉處罰裁量實務(wù)經(jīng)驗，根據(jù)實際情況適時增加處罰裁量因素，進(jìn)而調(diào)整處罰裁量基準(zhǔn)，提升行政執(zhí)法水平，大力推進(jìn)依法行政工作。