努力開創都市圈軌道交通協同創新發展新局面

施仲衡

（中國工程院，北京 100863）

截至 2020 年底，我國城軌交通運營里程達7 978.19 km，45 座城市已開通運營城軌交通，2020 年新增線路36 條，新增線路里程首次單年突破1 000 km，達到了1 241.99 km[1]，運營規模遙遙領先于世界其他國家。據我國城市軌道交通行業發展藍圖，未來五到十年仍將是城軌交通高速發展的黃金機遇期。在城鎮化進程中，城市規模不斷擴大，城市內部空間結構呈現多樣化、多中心化的發展趨勢。《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》(發改規劃〔2019〕328 號)明確指出城市群是新型城鎮化主體形態，這將引導軌道交通新制式、新功能、新技術、新市場和新標準的創新需求[2]，特別是黨的十九屆五中全會要求關鍵核心技術實現重大突破。因此，應創新都市圈軌道交通運輸服務模式，協同多模式軌道交通發展，促進產業專業化分工協作，優化城市群、都市圈的空間布局，打造軌道上的現代化都市圈，開創都市圈軌道交通發展新局面。

1 科學把握軌道交通新形勢和新特征

“十四五”時期我國軌道交通將進入新的發展階段，都市圈以及城市群等城鎮化主要發展要素載體對軌道交通差異化發展提出了新要求。當前，全國范圍內的干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路和城市軌道交通呈現出多網快速發展并逐漸走向融合的發展特點。為適應新形勢下的發展需求，在國務院及相關部委宏觀政策引領下，地方政府出臺各項政策以進一步加強軌道交通的協調創新發展，都市圈軌道交通呈現高速有序發展的良好態勢。

1.1 國家戰略引導軌道交通協同有序發展

加快培育發展現代化都市圈，是當前國家新型城鎮化的重點任務之一，而軌道交通是實現都市圈可持續發展的重要支撐。近期，國務院頒布了《交通強國建設綱要》、《關于推動都市圈市域(郊)鐵路加快發展意見的通知》(國辦函〔2020〕116 號)，中國城市軌道交通協會發布了《智慧城軌發展綱要》，從宏觀引導角度提出要建設城市群一體化交通網，推進干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通融合發展，鼓勵發展多層次、多模式、多制式的軌道交通系統，完善城市綜合交通運輸體系[3-4]。京津冀、長三角、粵港澳大灣區作為我國最重要的三大城市群，在“十四五”開局之際，國家發展和改革委員會提出擬將該三大區域城際和市域(郊)鐵路作為重大工程納入“十四五”規劃，整體推進以軌道交通為骨干的現代化綜合交通網絡建設，促進形成空間布局更加優化、產業格局更加清晰、國土資源利用更加合理的現代城市結構。

1.2 地方政策推動都市圈高質量建設發展

當前，我國正著力推進區域協調發展，各中心城市將都市圈建設視為推動區域高質量發展的主攻方向。在國家戰略引導下，京津冀地區目前新開工項目約1000 km，正加快構建“四縱四橫一環”通道格局，形成北京、天津中心城區與新城、衛星城之間的“1 h 通勤圈”，京雄津保唐“1 h 交通圈”。長三角地區新開工項目約4 000 km，加快打造1～1.5 h 城際交通圈、城市中心城區與周邊城鎮組團間0.5～1 h 通勤網[5]。粵港澳大灣區新開工項目約1 000 km，正加快形成以廣深港、廣珠澳和跨珠江口為主軸，“軸帶支撐、極軸放射”的多層次鐵路網絡，實現大灣區主要城市間1 h 通達。

除此以外，廣州的多制式成熟網絡協同運輸與服務，初步形成了480 多 km 多制式成熟軌道交通網絡；重慶的基于市域軌道、地鐵、輕軌(簡稱“三鐵”)融合線網規劃研究及技術標準支撐建設示范工程，著力推進“三鐵”融合發展，構建“一張網、多模式、全覆蓋”的綜合交通體系[6]；西安的同制式跨線協同運輸，城際機場線與西安地鐵建設統一的協同調度指揮中心，實現了兩個同制式不同運營主體線路的互聯互通、統一標準、貫通運營、資源共享[7]；成都推進同制式跨線、跨制式協同運輸，實施鐵路公交化運營、城市軌道交通與國鐵樞紐共享和安檢互信；溫州的市域鐵路與地鐵協同運輸，正逐步形成“市域鐵路S 線+大運量系統M 線”的雙層次線網。總之，在各地方政府主導作用下，軌道交通引領城市發展的格局得以進一步深化落實，各城市正強力推進適合自身的多模式軌道交通網絡融合計劃。

2 創新軌道交通多網多制式協調發展理念

目前，全國布局規劃了以京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝地區為首的21 個城鎮化地區，“四網融合”軌道上的都市圈新格局逐步顯現。秉承客運“零距離換乘”的建設理念，逐步打造12個國際性綜合交通樞紐、63 個全國性綜合交通樞紐，“四網融合”將被加快推進。截至2020 年底，擁有兩種及以上城軌系統制式的城市達19 個，占已開通城軌交通運營城市的42.2%，城軌交通制式不斷豐富，呈現出多元發展、各展所長的發展趨勢。

2.1 因地制宜，支持不同城市的差異化發展

一是制定因地制宜、因勢利導的規劃設計導則。在規劃設計層面，充分考慮全國205 座大城市存在的規模大小懸殊、空間結構有異、需求導向各別、發展程度不一、財務實力不同，針對城軌交通的現實需求和建設城軌交通的主客觀條件各不一樣的差異性特征，制定符合不同城市發展需求的規劃設計導則，確保不同城軌交通網絡的合理發展，最大限度服務城市、發揮交通效能。

二是基于運輸效能構建建設標準。在建設要求方面，強調基于應用后的運轉效率、成本效益、交通功能等效能輸出條件設置統一標準，保障建成網絡的運輸能力滿足后續城市發展的要求[8]。

2.2 一網多模，推動網絡結構功能更加完備

一是貫徹一網多模和功能融合的網絡設計理念。線網規劃編制階段要以網絡功能為核心進行統籌謀劃，打破行業壁壘，實現以都市圈功能為核心的網絡功能優化。工程建設階段要落實互聯互通、綜合樞紐等網絡功能手段，同時構建網絡基礎保障體系，以最大限度提升網絡功能，發揮網絡效應。在結構布局方面，在中心城外圍重要區域建設切向的聯絡線，形成“放射+環+聯絡線”的網絡形態，從而有助于提升網絡通達性，為突發情況下客流快速疏解提供基礎條件；在換乘設計方面，針對大客流區域，應以區域多路徑換乘取代網絡單節點換乘，通過增加網絡出行路徑的冗余數量，提升網絡韌性。

二是采取多樣化的運行組織模式。在滿足多樣化出行需求方面，應充分結合不同區域乘客出行需求的差異，開展多交路、不對稱交路、互聯互通、跳站運營、快慢車組合運營等靈活的運營組織，并在基礎設施的規劃階段，為靈活運輸組織提供配套的設施與服務條件。

三是構建基于云架構的信息化體系。在票務服務、出行導航、換乘安檢、綜合服務等方面，應在規劃設計階段，強化一票通行、一卡暢行、一信導行、安檢互信、無感換乘等功能，從基礎設施、系統設備、數據信息等方面進行一體化設計，為運營階段服務品質提升提供基礎保障[9]。

3 謀劃推進都市圈軌道交通協同發展的重點任務

3.1 以區域功能優化為出發點，加強市域(郊)鐵路建設

以優化通勤供給為重點，突出市域(郊)鐵路對都市圈主要功能區的支撐引導，串聯50 萬人及以上的城鎮組團和重要工業園區、旅游景點，打造中心城區與周邊城鎮組團間0.5～1 h 通勤網。以城市功能布局優化和客運需求為先導，優先利用既有鐵路資源進行城市化功能綜合改造，支持通過優化運輸組織、補強或改擴建局部線路、改造站房站臺、增建復線支線及聯絡線、增設車站等方式，公交化開行市域(郊)列車。支持重點都市圈規劃建設市域(郊)鐵路，加強與其他軌道交通方式多線多點換乘，具備條件的推動貫通運行。

3.2 抓好出行服務便捷化

以乘客出行需求為導向，完善乘客出行鏈各環節的服務標準，為乘客提供高品質出行服務。依托綜合客運樞紐，實現多種交通方式有效銜接。進一步提升城市群都市圈公共客運服務水平，深入推進城市交通擁堵綜合治理，加快推進城鄉客運服務一體化，鼓勵引導綠色出行。

3.3 推進技術裝備自主化

把握綠色化、智能化、可持續等趨勢，堅持自主創新，鼓勵核心技術攻關，打造穩健的技術產業鏈，推進軌道交通裝備先進適用、完備可控。加速制定產品安全可控評價標準，以有效推動核心技術產業安全發展；強化裝備動力系統研發，突破高效率、大功率發動機裝備設備關鍵技術；加強新型運載工具研發，推廣新能源、智能化、數字化、輕量化交通裝備及成套技術設備；發展智慧交通，推動大數據等新技術與軌道交通行業深度融合，用新技術為傳統交通基礎設施賦能，爭當新基建主力軍；整合產業優勢資源，協同打造全產業鏈創新鏈條，構建分工合理、各具特色的產業發展格局。

3.4 推動站城一體化發展建設

對軌道交通沿線周邊土地進行綜合開發利用，探索“站城一體化”運作模式，在提高土地資源集約利用水平、優化都市圈內城市空間布局的基礎上，進一步提高軌道交通網絡的整體服務水平。規劃前期，要借鑒先進的軌道交通開發模式，細化完善土地綜合開發實施方案，按照一體規劃、聯動供應、立體開發、統籌建設的原則，對項目上蓋開發、既有鐵路用地綜合利用等其他開發方式進行研究，探索城鎮化地區鐵路綜合開發新模式，鼓勵“站前廣場”與綜合開發有機融合，建設“軌道+物業”和“軌道+社區”，培育“軌道微中心”，打造“站城綜合體”[10]。

4 改革創新，推動城軌行業高質量發展

4.1 創新體制機制

區域各城市主體應發揮政府的主導作用，尊重市場需求，合理配置資源。城市軌道交通建設運營企業、鐵路企業和其他市場主體在項目規劃建設、資金籌措、運營管理等方面加強合作，推動都市圈軌道交通在規劃、設計、建設、運營、管理、投資等方面的改革創新，加快實施一批具有示范帶動作用的項目，構建都市圈軌道交通的新格局，開創軌道交通支撐區域經濟創新發展的新局面。

4.2 堅持統籌規劃

全面貫徹國家推進城市群、都市圈建設規劃，充分考慮地區差異和發展需求，因地制宜，適應不同城鎮空間布局特征，以區域內超大城市、特大城市、大城市為重點，以城市軌道交通為骨干，構建區域對外、城際、都市圈等不同空間尺度高效銜接的一體化、多層次的綜合交通網絡。

4.3 有序推進建設

抓住歷史機遇，加快推進項目前期工作，盡早穩定項目建設方案，明確技術標準和分階段發展目標，做到成熟一項、開工一項。特別是京津冀、長三角、粵港澳大灣區等重點城市群要加快推進建設，形成“在建一批、開工一批、儲備一批、謀劃一批”的發展格局。

4.4 加強“四網融合”

建設城市群一體化交通網，推進干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路與城市軌道交通基礎設施的互聯互通、信息共享，打通乘客出行鏈各環節的服務標準。協調系統制式、技術標準、標識信息，強化高效銜接，提供舒適便捷化的乘客服務，從而推動“四網融合”發展。

5 結語

都市圈軌道交通協同發展是“十四五”期間支撐國家和社會經濟持續穩定發展的基礎保障條件之一，是支撐國家城鎮化戰略實施的重要舉措。在黨的十九屆五中全會精神指導下，精準把握“十四五”時期我國發展軌道交通的指導思想、基本原則、目標要求和重大舉措。以交通引導出行，促進國土資源和交通深度融合，形成綜合規劃與開發的合作機制，建設軌道上的城市群和都市圈，達到開創都市圈軌道交通協同創新發展新局面。