吉林省松花江河道岸線(xiàn)保護(hù)與利用規(guī)劃編制探討

閆 涵，趙 靚

（吉林省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，吉林長(zhǎng)春130021）

1 基本情況

松花江是我國(guó)七大江河之一，發(fā)源于長(zhǎng)白山天池，于松原市三岔河口處與嫩江匯合，在拉林河口流出吉林省，吉林省內(nèi)流域面積13.17萬(wàn)km2，被譽(yù)為吉林省的“母親河”，規(guī)劃范圍以松花江干流為主，規(guī)劃河段由長(zhǎng)白山天池至三岔河口段825.80 km。

吉林省內(nèi)松花江流域東南部是高山區(qū)和半山區(qū)，是我國(guó)著名的長(zhǎng)白山林區(qū)；吉林市以下是松花江流域內(nèi)山區(qū)與平原區(qū)之間的過(guò)渡帶，為半山區(qū)；在京哈鐵路以下進(jìn)入平原區(qū)。

2 岸線(xiàn)保護(hù)和利用形勢(shì)分析

2.1 存在的主要問(wèn)題

岸線(xiàn)保護(hù)力度有待加強(qiáng)，局部地區(qū)岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)利用不盡合理，影響防洪、供水和生態(tài)環(huán)境安全。部分岸線(xiàn)利用項(xiàng)目存在多占少用和重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，岸線(xiàn)利用效率低，不能充分發(fā)揮岸線(xiàn)資源的綜合效能，造成岸線(xiàn)資源浪費(fèi)。松花江流域岸線(xiàn)資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)總體有序，但缺乏統(tǒng)一的岸線(xiàn)資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃，岸線(xiàn)資源開(kāi)發(fā)中忽視對(duì)岸線(xiàn)的保護(hù)。已有的流域綜合規(guī)劃對(duì)岸線(xiàn)功能、范圍界定均不夠明晰，僅從宏觀層面上進(jìn)行規(guī)劃，尚不滿(mǎn)足關(guān)于聚焦空間管控的要求，也不足以有效支撐行政管理部門(mén)對(duì)岸線(xiàn)保護(hù)與利用活動(dòng)的日常監(jiān)管和審批。

2.2 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求

保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展已成為當(dāng)前重要發(fā)展理念，新時(shí)期治水思路對(duì)河湖管理提出了新要求。目前，正在開(kāi)展水利基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局規(guī)劃，該規(guī)劃的重要任務(wù)之一就是劃定涉水空間范圍，提出涉水空間管控要求。岸線(xiàn)是國(guó)土空間的重要組成部分，是涉水空間管控的重要對(duì)象。

河道岸線(xiàn)是綠水和青山之間的重要紐帶，直接影響著水域與陸域的物質(zhì)流通、能量流通、生物流通，以及生物生存環(huán)境和健康發(fā)展。松遼流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致局部河段存在自然岸線(xiàn)侵占現(xiàn)象，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，亟需加強(qiáng)自然岸線(xiàn)保護(hù)。

隨著《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見(jiàn)》的實(shí)施，松花江河道岸線(xiàn)作為東北地區(qū)尤其是沿江重要城市發(fā)展的重要資源，是港口、路橋、工業(yè)建設(shè)和旅游休閑的重要載體，已成為沿江建設(shè)與開(kāi)發(fā)的重要支撐條件。城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，帶動(dòng)周邊地區(qū)加快發(fā)展，在今后較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，規(guī)劃范圍內(nèi)岸線(xiàn)利用需求較大。

2.3 控制條件分析

規(guī)劃范圍內(nèi)，松花江干流河段岸線(xiàn)整體較穩(wěn)定，岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)利用類(lèi)型主要以取排水實(shí)施、橋梁管線(xiàn)、港口碼頭、城市景觀、城市建設(shè)及工業(yè)利用為主。城市開(kāi)發(fā)建設(shè)等人類(lèi)活動(dòng)，勢(shì)必對(duì)周邊水體水質(zhì)帶來(lái)不利影響，增加水體污染隱患，影響供水。規(guī)劃岸線(xiàn)中存在多處自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，對(duì)沿江岸線(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、生物多樣性與自然景觀起到了良好的保護(hù)作用。岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)利用在一定程度上改變了魚(yú)類(lèi)、水生動(dòng)植物等生物棲息地，阻斷了水域生物與陸域的生態(tài)連通，對(duì)其生活習(xí)性和種群數(shù)量產(chǎn)生了一定的影響。

3 規(guī)劃目標(biāo)

統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、防洪、河勢(shì)、供水、航運(yùn)及水生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的要求，科學(xué)劃分岸線(xiàn)功能區(qū)，為有效保護(hù)和合理利用岸線(xiàn)資源、發(fā)揮岸線(xiàn)綜合功能提供依據(jù)；逐步實(shí)現(xiàn)依法依規(guī)，提出各類(lèi)岸線(xiàn)功能區(qū)管控要求，嚴(yán)格分類(lèi)管理，加強(qiáng)岸線(xiàn)資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用管理，規(guī)范岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)利用行為，逐步實(shí)現(xiàn)岸線(xiàn)資源“生態(tài)優(yōu)先、協(xié)調(diào)布局、集約開(kāi)發(fā)、統(tǒng)籌管理、永續(xù)利用”的目標(biāo)。

4 岸線(xiàn)功能區(qū)劃分

岸線(xiàn)功能區(qū)劃分須服從流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃、水資源規(guī)劃對(duì)河流開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的總體安排，并與防洪分區(qū)、水功能分區(qū)、自然生態(tài)分區(qū)、農(nóng)業(yè)分區(qū)和有關(guān)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)等區(qū)劃相協(xié)調(diào)，正確處理近期與遠(yuǎn)期、保護(hù)與開(kāi)發(fā)之間的關(guān)系，做到近遠(yuǎn)期結(jié)合，突出強(qiáng)調(diào)保護(hù)，注重控制開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度。

根據(jù)松花江岸線(xiàn)保護(hù)與利用的總體目標(biāo)，根據(jù)河流水文情勢(shì)、水沙狀況、地形地質(zhì)、河勢(shì)變化等條件和情況，充分考慮上下游、左右岸區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系，明確岸線(xiàn)保護(hù)利用要求。

岸線(xiàn)功能區(qū)劃分應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)保護(hù)與管控，盡可能提高岸線(xiàn)保護(hù)區(qū)、岸線(xiàn)保留區(qū)在河流、湖泊岸線(xiàn)功能區(qū)中的比例，從嚴(yán)控制岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)利用區(qū)和控制利用區(qū)，盡可能減小岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)利用區(qū)所占比例。松花江岸線(xiàn)劃分為保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開(kāi)發(fā)利用區(qū)。

為保障流域防洪安全，強(qiáng)化岸線(xiàn)保護(hù)與利用監(jiān)管，按照《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，結(jié)合規(guī)劃范圍內(nèi)不同河段特點(diǎn)，以穩(wěn)定河勢(shì)、保障河道行洪安全和維護(hù)河流生態(tài)等為目標(biāo)，劃定臨水邊界線(xiàn)和外緣邊界線(xiàn)。

5 岸線(xiàn)保護(hù)與管控

根據(jù)岸線(xiàn)功能區(qū)劃分成果，考慮流域及沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，對(duì)不同岸線(xiàn)功能區(qū)分別提出管理意見(jiàn)。

岸線(xiàn)保護(hù)區(qū)嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，規(guī)劃期內(nèi)禁止建設(shè)可能影響保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的建設(shè)項(xiàng)目。確需在岸線(xiàn)保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)的防洪護(hù)岸、河道治理、供水、航道整治、國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施等事關(guān)公共安全及公眾利益的項(xiàng)目，須經(jīng)充分論證后按法律法規(guī)規(guī)定履行審批程序；岸線(xiàn)保留區(qū)規(guī)劃期內(nèi)暫不開(kāi)發(fā)，因防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定、供水安全、航道穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展確需建設(shè)的工程，須經(jīng)科學(xué)論證，并嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定履行相關(guān)審批程序；岸線(xiàn)控制利用區(qū)限制建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)型并控制開(kāi)發(fā)方式，開(kāi)發(fā)利用前須經(jīng)科學(xué)論證，按照法律法規(guī)規(guī)定履行相關(guān)審批程序。

6 環(huán)境影響評(píng)價(jià)

評(píng)價(jià)范圍重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象涉及野生珍惜瀕危鳥(niǎo)類(lèi)、野生動(dòng)物、珍稀魚(yú)類(lèi)等。因此，規(guī)劃的目標(biāo)是維護(hù)和改善流域的生態(tài)功能，保護(hù)流域自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，保障岸線(xiàn)功能分區(qū)，保護(hù)流域內(nèi)陸生動(dòng)物、珍稀魚(yú)類(lèi)和重要經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)的生境，保持魚(yú)類(lèi)洄游廊道的通暢，維護(hù)流域自然生態(tài)環(huán)境功能的適宜與穩(wěn)定。

7 保障措施

利用全面推進(jìn)河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制契機(jī)，充分發(fā)揮河長(zhǎng)制對(duì)河湖水域岸線(xiàn)管理保護(hù)的制度優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌加強(qiáng)河湖水體和岸線(xiàn)空間管理，維護(hù)河湖生命健康。嚴(yán)格分區(qū)管理和用途管制，城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、沿江產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、港口規(guī)劃等涉及河湖岸線(xiàn)區(qū)域的規(guī)劃事宜應(yīng)與岸線(xiàn)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。嚴(yán)禁以各種名義侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂，對(duì)岸線(xiàn)亂占濫用、多占少用、占而不用等突出問(wèn)題開(kāi)展清理整治，恢復(fù)河湖水域岸線(xiàn)生態(tài)功能。應(yīng)實(shí)行定期評(píng)估制度，發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題并予以整改。規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況及新標(biāo)準(zhǔn)、新要求進(jìn)行充分論證，適時(shí)調(diào)整岸線(xiàn)功能分區(qū)、岸線(xiàn)邊界線(xiàn)，并嚴(yán)格管理，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，以適應(yīng)新形勢(shì)變化和要求。