國土空間背景下規劃管理與規劃設計的適配性探究
——以晉城市金村起步區規劃設計為例

陳超 周佳

上海同濟城市規劃設計研究院有限公司 上海 200092

1 前言

隨著中國城鎮化趨勢逐漸增緩，城市發展由“增量擴張”階段逐漸過渡到“存量優化”的精細化發展階段，城市規劃管理作為城市建設發展的有效手段，日益得到重視。然而，在城市化發展過程中，存在 “重建設、輕管理”的現象，在城市規劃編制過程中存在“重管控、輕設計”的現象，城市規劃設計實效性普遍偏低。因此，2021年5月，自然資源部發布《國土空間規劃城市設計指南（報批稿）編制說明》，提出全域全要素管控中融入城市設計思維，實現生態-空間-景觀關系的一體化提升；運用城市設計手段，改進編制方法；在規劃管理環節加強城市設計內容運用，提高用途管制和規劃許可的科學性和可操作性。由此，城市設計與法定規劃的有效銜接，編制過程中與規劃管理水平的適配性，成果對實際面臨問題的剛性管控作用等，成為國土空間規劃改革背景下需要重視和探索的問題。

2 規劃管理與規劃設計的關系再認識

2.1 城市規劃管理

城市規劃管理是城市規劃編制、審批和實施等管理工作的統稱。城市規劃管理的重要作用是組織城市規劃，做好城市規劃設計建設等方面的管控工作，通過征求與協調各職能部門的意見與建議，在統籌城市建設的基礎上優化配置，做好規劃成果的質量把控、申報與管理[1]。城市規劃管理水平具體體現在城鄉管理職能體系和規劃管理制度上，前者涉及發改、招商、自然資源、住建等若干職能部門及其職責權限分工水平，后者包含管理人員、編制資金和技術力量等[2]。我國的城市規劃管理是具有多樣化的，在進行城市發展與指導工作時，根據工作要求的不同，其整個城市規劃與實施都是相對的，都要充分考慮當地社會的發展理念與發展形勢，明確重點、合理實施。

2.2 城市規劃設計

城市規劃主要是對城市的外觀、形態以及未來發展方向等進行階段性與系統性的建設與部署，為城市建設提供發展藍圖[3]。其中，城市設計作為非法定規劃，在當前國土空間規劃背景下不再局限于對三維空間形態和空間環境的藍圖表達，而是運用設計思維，借助規劃傳導實現“設計控制”[4]。我國的傳統城市化發展存在的一個弊病就是嚴重的城市發展不平衡，大多數的城市都存在老城、新城問題，這對于我們的全面城市化非常不利。城市設計通過定制化，實現生態系統的安全持續、歷史文脈的傳承發展、空間美學的引導控制、空間使用的社會公平正義[4]，針對不同城市的文化與經濟特點，進行城市公共基礎設施、城市道路建設等，充分利用當地的優勢資源進行科學合理的規劃方案設計，促進城市的可協調發展。

2.3 規劃設計與規劃管理的關系

城市規劃設計不僅可以展現城市的發展理念，在城市文化展示、人口素質提升以及經濟發展等諸多方面起到重要的作用。城市規劃管理是城市規劃設計的基本指導方針，城市規劃設計是城市規劃管理的載體，城市規劃設計的優劣在很大程度上由城市規劃管理的科學合理性決定。

2.3.1 規劃管理是規劃設計的基本指導方針

在城市規劃設計工作中以城市規劃管理為基本指導方針，對規劃設計進行與時俱進的改革與調整，適應現代化城市加速發展的需求[5]。城市規劃管理人員應秉持著科學謹慎的態度制定城市規劃管理方針政策，通過城市規劃管理人員對于設計方案的嚴格把控，并對于設計方案提出建設性建議，保證城市規劃設計方案與城市的發展方向吻合，為城市發展提供助力。

2.3.2 城市管理以城市規劃設計為載體

城市規劃管理是以城市規劃設計為載體[6]，因此規劃設計的優劣也是城市規劃管理工作的重要體現，在進行城市規劃管理工作時，不同的管理水平導致城市設計的層次和深度也不同。“設計”是以城市設計為首、體現“設計思維”的非法定規劃體系，包括城市設計、概念規劃、景觀規劃、生態城市設計、鄉村設計、村莊設計等。

2.3.3 城市規劃設計與管理促進影響城市資源優化配置

隨著中國城市化發展突飛猛進，出現城市人口激增，城市空間緊湊的現象越發突出，人民日益增長的美好生活的需求和不平衡不充分的發展之間的矛盾越發突出。新建城區越來越重視地上空間與地下空間的共同利用，切實推進包括地下空間在內的“多規合一”，就是現代城市規劃管理的產物。現代城市規劃設計應充分發揮城市規劃管理的指導性作用，盡可能地做好城市設計與規劃管理的協調統一，在滿足人們生活習慣與城市特性的基礎上，最大限度的提升建筑物的功能性，避免資源浪費，提高城市空間與資源的使用率[7]。

3 案例借鑒

3.1 上海的探索與實踐

上海市以實施“上海2035”為主線，確立了適應超大城市治理特點的國土空間規劃體系。空間維度上，由總體規劃、單元規劃、詳細規劃三個層次構建了層次分明、銜接統一的規劃體系；城市管理維度上，通過高水平城市建設和高品質空間環境營造，使得城市形象充分體現社會主義現代化大國、強國的國家地位；規劃工作重心維度上，從強調結果轉變為重視過程，從規劃管控走向規劃治理，從空間謀劃轉變為行動計劃轉變[8]。總體上看，上海的規劃管理水平高，在規劃職能體系和人員方面的配置均處于高層次水平[9]。

城市設計作為提升城市品質的重要手段，上海規劃管理以城市設計為抓手，完善分級分類管控體系，五類三級城市設計全覆蓋。在差異化管控方面，主要體現在堅持既有公共活動中心區、歷史風貌地區等五種功能類型的基礎上，進一步細化了分類管控的要求。在完善城市設計工具箱方面，主要體現在增補完善城市設計要素與提高管控要素的包容性兩方面。一是，在確保整體性、系統性、公共性要素落位的基礎上，結合城市設計方案意圖，重點優化強制性要素的彈性管控形式。二是，對于有特殊控制要求的地區，在明確增補控制要素的釋義的情況下，可根據規劃需要增加個性化的控制要素。

圖1 優化城市設計工具箱，關注強制性要素的彈性管控（來源：2035總規后上海在控規方面的探索與實踐）

3.2 深圳的探索與實踐

深圳市40年的城市規劃發展，大致經歷了由規劃體系主導（1980—1986年）、規劃制度主導（1987—2008 年）及規劃管理主導（2009 年至今）三個主要時期。隨著《深圳市城市更新辦法實施細則》《深圳市城市更新單元規劃編制技術管理規定》等大量的規范性文件相繼頒布，深圳對存量空間實施精細化的規劃管理，成為其規劃主管部門的核心業務之一。深圳高起點規劃、高標準建設、高效能管理，其現代化國際性城市的規模和格局已然形成[10]。

城市設計與城市規劃同根同源，40年來，深圳始終堅持以城市設計引領高質量規劃建設，在國內率先建立了完整的城市設計管理制度，城市設計始終貫穿深圳城市規劃發展的各個層次，并發揮著重要的作用和價值。在規劃范式維度上，從空間形態更注重人居環境系統設計，從重點地區、地塊設計到總體城市設計，再到分區城市設計；在運作系統建設維度上，從技術理性更注重制度理性；在城市設計與法定規劃傳導、銜接維度上，更注重城市空間組織、建筑形態控制、公共開放空間與慢行系統設計等內容；在城市品質、活力的塑造維度上，始終體現著高質量設計、高品質管理的訴求[11]。

圖2 深圳城市設計發展線索（來源：深圳規劃建設40年發展歷程中的城市設計思維）

4 以晉城市金村起步區為例

4.1 晉城市城市規劃概況

晉城市政府的職能體系完善，其中與規劃相關的發改委、市規劃和自然資源局、生態環境局、住房和城鄉建設局、晉城市投資促進中心等部門職能分工明晰，管理人員充足、資金充分、技術先進，為晉城市規劃、建設監管工作打下堅實基礎。晉城市規劃和自然資源局是晉城市機構改革組建的新部門，2021年10月，被評為2021年度自然資源報刊讀報用刊工作先進單位，包括自然資源利用保護科、國土空間規劃科、國土空間用途管制科、國土空間生態修復科、耕地保護監督科、地質勘查和油氣管理科、測繪和地理信息管理科、草原林場種苗管理科、草原林場種苗管理科、景觀風貌規劃管理科、城市規劃管理科等，內設機構分工齊全，人員配置完善。

晉城合為規劃設計集團有限公司是由原晉城市規劃設計研究院、建筑設計院、水利勘測設計院、煤炭規劃設計院、園林設計公司等多家擁有30余年歷史的設計單位合并組建。集團注冊資本1億元，為晉城市國資委履行出資人職責的市屬一類企業，城鄉規劃甲級資質。集團現有職工600余名，各類注冊資格和高、中級職稱人員約400余名，擁有城鄉規劃、建筑工程設計甲級資質，市政工程、工程勘察、測繪測量、水利工程、電力工程、風景園林、土地規劃等20余個專項資質，是山西省內城鄉規劃與勘察設計領域門類最多、資質最全的綜合型科技企業。

2018年4月，晉城市在全省首家開展了2035版城市總體規劃編制工作，6月21日，晉城市召開全市城市總體規劃編制啟動大會暨城市設計試點推進會，安排部署新一輪城市總體規劃編制和城市設計試點工作。在總體規劃指引下，老城新區“一體兩翼、協同發展”空間新格局初步形成，為轉型發展提供充足空間保障，提高了城市可持續發展能力。2019年，規劃建設金村新區、柳泉片區、空港新區三位一體、總面積52.5平方公里的丹河新城。金村新區規劃立足“世界眼光、中國定位、山西特色”先期打造13.5平方公里起步區，位于丹河兩岸，金村新區控制性詳細規劃和城市設計編制“雙軌制”共同完成[12]。

4.2 晉城市金村起步區概況

晉城市隸屬于山西省，素有“河東屏翰、中原咽喉、三晉門戶”的美譽。丹河新城金村起步區位于金村新區中部，北至省道332，西接新晉路，東鄰高鐵站前路，南至龍門街，規劃總面積13.5平方公里。金村起步區生態本底條件較好。地形地貌特色明顯、生態植被良好，金村新區起步區由丹河和五谷山山體自然分割為東西兩部分，地形主要為盆地與丘陵兩類；自然水系發達、水量充沛，起步區范圍內有丹河、北石店河、三澗河三條河流貫穿而過；地質條件良好、建設條件優越，起步區范圍內地形地質條件良好，屬丹河沖擊平原夾局部的黃土丘陵地貌單元，整體土薄石厚，無明顯的，較大的地質構造，地質條件簡單，地下無采空區，建設成本較低，是城市建設的絕佳場所。

4.3 實施雙軌制

晉城市金村新區控制性詳細規劃和城市設計進行“雙軌制”編制，充分發揮同濟城市規劃設計研究院曾參與“雄安新區規劃”、“北京城市副中心（通州）規劃”、“上海市城市總體規劃（2017-2035）”等國家和地區重大項目一流經驗的同時，晉城市規劃設計部門積極參與到規劃中來，確保一流經驗和視野與晉城市實際充分結合，形成符合發展實際，引領帶動作用強的優質規劃。城市設計作為控制性詳細規劃的有效補充，能夠對控規進行引導與銜接。丹河新城金村新區戰略型城市設計，在起步區控規的單元圖則、地塊圖則的基礎上，增加城市設計導則，針對建筑、分區、景觀、街道四個類別進行管控，把控引導做到想控、可控、實施。同時充分挖掘當地自然人文特征，對綠地景觀系統、公共活動系統、開敞空間系統等方面進行綜合考慮，打造屬于丹河新城的形象名片。在國土空間規劃背景下，通過城市規劃設計更好的傳導和銜接控制性詳細規劃，協調多方利益主體關系和公眾參與[12]。

圖3 晉城丹河新城城市設計及起步區城市設計示例 （來源：上海市同濟城市規劃設計研究院有限公司）

5 城市規劃管理的建議

5.1 建立健全城市規劃管理機制

城市發展中，規劃管理與規劃設計相輔相成，建立完善的規劃職能體系，完善市縣鎮三級規劃管理體制，按照規定層級管理，各部門各司其職保證城市規劃發展向著高度配合、全面發展的良好方面發展，為城市發展建立一個良好的制度基礎。在人員配置方面，各職能部門需注意人員編制和經費支持，獨立行使規劃管理權，各鄉鎮也需設置規劃管理人員進行全局性、統一性和完整性的維護[13]。在規劃編制過程中，加強監督管理，規范規劃編制市場，嚴把準入關，實施優勝劣汰，確保規劃編制質量。

5.2 嚴格規范用地管理制度

在城市規劃階段，需要考慮的方面比較多，需要協調管理，經過各相關部門審批與管理后才能付諸于實際工程建設。城市規劃管理應嚴格規范城市規劃設計涉及的用地管理制度，積極開展市域城鄉總體規劃研究工作，合理確定城市增長邊界及城市建設用地規模和范圍。在城市規劃設計中用地建設管理是非常重要的方面，加大對閑置土地的處置力度，明確用地目的用途與用地區域位置[13]，在用地實施階段，涉及到新建項目、改建管理等，在后續規劃和設計中需要重視和統籌，進行合理實施，提升穩定性。

5.3 規劃管理中的信息化管理

伴隨著我國的科技發展，網絡技術已經在各行各業得以廣泛應用，在城市規劃管理中加強信息化管理可以在很大程度上提升工作效率，現代高效智能化的信息化工作模式可以運用計算機系統的大數據存儲與高速運算等拓展城市規劃管理的方式，解決了傳統城市規劃管理工作中的人工成本較高以及工作效率偏低等問題。對于城市規劃來講，整合信息數據是非常重要的規劃設計與管理依據，通過構建一個完善的信息化管理平臺，可以準確的收集、存儲、分析、管理以及調取數據，將傳統的海量數據轉化為數字化的信息，不僅可以降低工作人員的工作量，也可以實現數據資料的直觀化與全面化，并且現在網絡技術可以數據信息的高速傳輸與實時共享，簡化了傳統城市規劃管理工作中的層級管理，通過信息化平臺可以減少審批的流程和手續，各個區域也可以進行交流，相互借鑒發展經驗，實現實時性的溝通提升了工作效率。

6 總結

綜上所述，設計與管理同根同源，相輔相成，城市規劃管理水平的高低能夠在很大程度上影響該城市的建設與發展。因此，規范化城鄉管理職能體系，完善規劃管理體制，培養高水平規劃人才，擴充編制經費，能夠推動城市建設由外延式擴展向內涵式提升不斷轉變。當前的“規劃”存在“重管控輕設計”，因此“設計”可以作為一種方法和學科獨立存在，其運作程序和結果必須通過融入“規劃”，成為實現全域統籌的、邏輯嚴密的、高質量的國土空間規劃管控的有效途徑。宏觀層面，城市設計需全空間全層級融入國土空間規劃編制中；中觀層面，以設計到則制度構建空間形態的縱向傳導管控邏輯；微觀層面，以設計管控要素庫支撐微觀層面規劃設計，實現剛彈結合、地上地下立體化管控方式[8]。合理處理好城市規劃設計與規劃管理之間的關系，對于我國的城市快速發展建設與可持續發展，是實現國富民強的重要途徑。