“7E”視角下精準扶貧績效審計評價指標體系的構建

胡雨佳

【摘 要】本文根據《中國扶貧開發綱要（2011～2020）》提出的戰略目標，在傳統“5E”的基礎上，增加精準性、內生動力性審計，立足于“7E”的視角，并結合平衡計分卡模型，以財務、決策、執行管理、長期發展能力四個維度展現出精準扶貧績效審計評價指標體系。瞄準脫貧的精準性與可持續性，注重改善貧困群體生產生活環境的生存需求;妥善處理生態保護與扶貧開發的關系，注重培育貧困群體內生發展能力;豐富國家扶貧戰略實施和精準扶貧績效審計的實務框架。

【關鍵詞】精準扶貧;績效評價;“7E”

一、引言

從2011年國務院印發的《中國扶貧開發綱要（2011～2020）》（以下簡稱《綱要》），到中共中央、國務院出臺的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》、《“十三五”脫貧攻堅規劃》等精準脫貧系列文件，再到黨中央把扶貧開發納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局。與此同時，政府也為打贏脫貧攻堅戰提供充足的財政支持。從2016年開始，中央財政補助地方專項扶貧資金首次突破1 000億，到2019年中央財政補助地方專項扶貧資金1 260.95億元，連續四年保持每年200億元增量。

在新階段新目標下，我國脫貧攻堅工作逐漸上升到治國理政的高度。因此亟需構建一套更有針對性、更科學合理的評價指標體系，以切實發揮政府審計在精準扶貧開發領域的監督作用，切實發揮政府審計在國家治理現代化的進程中的保障作用。本文就此問題進行探討，以績效審計角度激活脫貧攻堅持久動力。

二、文獻綜述

績效審計從“3E”到“5E”的發展，1972年美國頒布的《黃皮書》中首次提到績效審計包括經濟性、效率性以及效果性（以下簡稱“3E”），即是績效審計最先的核心內容，并在世界各地得到廣泛推廣。1986年英國審計委員會對績效的概念定義在傳統“3E”的基礎上增加了公平性，將其發展為“4E”。再到21世紀初，加拿大、英國、澳大利亞等提出“5E”概念，主張增加環境性和公平性兩個內容。績效審計從“3E”到“5E”的發展體現了不同社會時期，社會公眾對績效審計的要求。

再縱覽國內有關績效審計評價指標體系在精準扶貧中的應用研究，盡管我國相關理論研究和實務探索水平在不斷提高進步，然而當前在實際工作中依據的評價指標體系仍然存在一些缺陷。鑒于此，本文站在“7E”的視角結合平衡計分卡，在以下兩個方面進行了拓展：一是針對扶貧項目的特殊性以及根據《綱要》中注重扶貧對象自我發展的指導思想，站在“7E”的視角，在經濟性（Economy）、效果性（Effectiveness）、效率性（Efficiency）、公平性（Equity）、環境性（Environment）審計理念上增加精準性（Exact）、內生動力性（Endogenous）;二是結合平衡計分卡模型，從財務維度、決策維度、執行管理維度、長期發展能力維度四個維度，并以指標之間相互驅動的因果關系展示脫貧攻堅的戰略軌跡，擬以此來構建評價體系。

三、精準扶貧資金績效審計評價指標的構建

1.構建宗旨。

黨中央把精準扶貧擺在國家治理的重要位置，精準扶貧作為國家戰略，與之相應的《綱要》指出：“我國扶貧已轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。”指標設置卻未與之相配套，因此本指標體系的構建宗旨在于：一是圍繞《綱要》指導思想正確界定評價目標;二是引入平衡計分卡，以指標之間相互驅動的因果關系展示了脫貧攻堅戰略軌跡;三是突出精準脫貧與自主脫貧，強調精準性審計與內生動力性審計。

2.構建標準。

本文運用卡普蘭提出的平衡計分卡方法，我們發現精準扶貧提出的戰略目標是從資金的撥付、使用到項目決策到執行管理再到貧困地區的長期發展能力，每一項指標都是一系列因果關系中的一環。在精準扶貧績效審計中引進平衡計分卡，其最終是評價脫貧成效。因此對應平衡記分卡的四個維度與均衡特點，將精準扶貧資金績效審計評價指標體系劃分為財務維度、決策維度、執行管理維度、長期發展能力維度。

具體來說：（1）精準扶貧資金績效評價體系應體現經濟發展質量的要求，農村扶貧雖然不以營利為目的，但并不等于就不注重其活動的經濟效率，因此資金的扶持是貧困地區的經濟增長的基礎，因此“財務”這個維度不予以改變。（2）將扶貧項目的決策和政策的支配視為企業考核中的股東、客戶資源，為了在事前監控，突出問題的根源，將“客戶”維度修正為“決策”維度。（3）企業一般是在制定財務和客戶維度的目標后，才制定企業內部流程維度的目標。同理，扶貧也在公平精確地確立了財務、項目以及政策的目標與指標后，對扶貧過程進行執行、管理和控制等一系列的活動，因此“內部流程”維度修正為“執行管理”維度。（4）企業績效高低必須依靠企業創造自身的價值，而不是單純的評價企業的財務狀況。同樣脫貧效果以及可持續性要依靠貧困群眾自身渴望脫貧的內生動力性，因此將“學習與成長”維度修正為“長期發展能力”維度（見圖1）。

目前我國扶貧績效審計的考核，由于扶貧專項資金涉及的扶貧種類多、規模大，平衡記分卡又是一個動態可擴充的指標體系，因此具體的評價指標審計人員可針對不同的扶貧項目在審計實踐中確定。

四、總結

1.“5E”拓展到“7E”凸顯脫貧的精準性與內生動力性。

本文在“7E”的視角下構建精準扶貧績效審計指標體系，關鍵在傳統績效審計“5E”的基礎上增加精準性審計和內生動力性審計，此拓展的科學性在于，一是公共投入的異質性脫貧效應的存在，即在扶貧工作開展時對于貧困戶公共性資源分配時的優先順序的不同將影響脫貧效果，優先順序的確定在于識別的精確性。二是扶貧現實中脫貧又返貧的現象時有發生，即各地存在不同程度的貧困依賴。政府扶持的推力對貧困地區經濟增長有一定的作用，但是脫貧的關鍵還在于內生動力的發展。通過發揮審計部門對扶貧績效的評價功能，可促進產業的發展，建立“造血”機制。

2.結合平衡計分卡模型展示脫貧攻堅戰略軌跡。

本文結合平衡計分卡來構建扶貧績效審計評價體系，一是將《綱要》提出的戰略目標分解，以此反映精準扶貧機構、項目、程序或功能如何運作;二是把精準扶貧相關環節的目標同《綱要》提出的戰略目標聯系在一起，在實現各環節目標的同時實現戰略目標，以此來展現攻堅脫貧的戰略軌跡;三是瞄準攻堅脫貧的經濟性、效果性、效率性、公平性、環境性、內生動力性、精準性，使其互為前提，互相制約，相互驅動。這樣使得精準扶貧績效審計的評價指標體系更具有針對性，更加符合當下我國特色社會主義建設的進程。

參考文獻

[1]王善平，顏琰.公共投入的異質性脫貧效應[J].湖南財政經濟學院學報，2019，35（2）：5-15.

[2]王善平，戴鵬毅，顏琰.脫貧不返貧：更靠自身努力還是外界幫扶？——來自H省的調研數據分析[J].湖南財政經濟學院學報，2018，34（4）：5-12.

（作者單位：華東交通大學經濟管理學院）