我國個人信息保護政策的文本分析

趙雪芹 蔡銓 王英

收稿日期：2020-05-21

基金項目：國家社會科學基金青年項目“基于數字網絡的知識關聯服務研究”（項目編號：14CTQ042）。

作者簡介：趙雪芹（1983-），女，教授，博士，碩士生導師，研究方向：信息服務、用戶行為等。蔡銓（1998-），女，碩士研究生，研究方向：用戶信息行為。王英（1985-），女，副教授，博士，研究方向：信息資源知識產權、信息政策與法律。

摘要：[目的/意義]大數據時代所衍生的大量個人隱私安全問題，致使如何完善我國個人信息保護政策體系、加強個人信息安全成為首要問題。因此，開展我國個人信息保護政策文本量化研究，對進一步完善政策體系具有重要意義。[方法/過程]以國家發布的個人信息保護政策為研究對象，運用統計計量法構建政策工具、社會系統論和政策效力三維分析框架，對我國目前的個人信息保護政策體系進行分析。[結果/結論]研究發現，政策工具維度，我國環境型政策工具使用較多，缺乏供給、需求型政策工具的協同使用，政策工具使用失衡;社會系統論維度，我國個人信息保護的實施主要依靠對信息收集者和公眾的約束，政府和技術層面的管控較少;政策效力維度，隨著政策數量的增加，政策累計總效力在不斷提高，但政策效力增長率差異較大。針對存在的問題，對我國個人信息保護政策的優化提出了建議。

關鍵詞：個人信息保護;政策工具;社會系統論;政策效力;文本分析

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2021.04.003

〔中圖分類號〕G304〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-0821（2021）04-0017-09

Textual Analysis of China & Aposs Personal Information Protection Policy

——Based on the Three-dimensional Analysis Framework of Policy Tools，

Social System and Policy Effectiveness

Zhao XueqinCai QuanWang Ying

（School of History and Culture，Hubei University，Wuhan 430062，China）

Abstract：[Purpose/Significance]Due to a large number of privacy security issues in the era of big data，accelerating the construction of a perfect personal information protection policy system has become an urgent task in China.Therefore，it is of great significance for our government to further improve its policy system to carry out the quantitative research on the personal information protection policy text.[Methods/Process]Taking the personal information protection policy issued by the state as the research object，using the statistical measurement method and content analysis method，analysing the item category characteristics one by one from the three-dimensional analysis framework of policy tools，social system theory and policy effectiveness，and the current personal information protection policy system in China.[Results/Conclusion]From the perspective of policy tools，Chinas environmental policy tools were more used，lack of collaborative use of supply and demand policy tools，and the use of policy tools was unbalanced;from the perspective of social system theory，the implementation of personal information protection in China mainly depended on the constraints on information collectors and the public，with less government and technical control;from the perspective of policy effectiveness，with the number of policies increasing With the increase，the cumulative total effectiveness of policies was increasing，but the growth rate of policy effectiveness was quite different.Finally，the paper put forward some policy suggestions for the formulation of personal information protection policy in China.

Key words：personal information protection;policy tools;social system theory;policy effectiveness

我國自2009年起將買賣個人信息罪和非法獲取個人信息行為納入刑事處罰范圍，此后又相繼出臺相關的個人信息保護政策。2019年，十三屆全國人大常委會將《個人信息保護法》納入立法規劃，個人信息保護政策從無到有，由少到多，體現了對個人信息保護工作的重視。同時，隨著互聯網的普及和大數據等技術的應用，網絡上存在大量收集、販賣、泄露個人信息的問題[1]，對個人信息保護工作提出了更高的要求。因此，個人信息保護法律及政策的制定和完善在新時代尤為重要，根據我國個人信息安全現狀制定具有針對性的國家政策并推行，能保護個人信息安全，提升國家網絡環境治理水平。

1研究現狀分析

圍繞個人信息保護領域，我國的研究焦點集中在個人信息保護路徑研究[2-3]、個人信息保護政策協同研究[4-5]和國內外個人信息保護政策比較[6-7]3個方面。現有的研究大多從某一特定角度或問題探討個人信息保護政策未來發展，鮮見從政策文本內容和結構量化的角度進行的研究，而個人信息保護政策能否實現其基本目標，與政策的內容和結構有密切關系，政策的內容與結構是否完整、各部分之間能否達到動態平衡，是政策發揮效用的前提和基礎。使用政策工具進行政策文本的量化分析不僅能透徹剖析政策結構，還能觀測政策體系是否平衡。目前將政策工具應用于個人信息保護政策的研究較少，典型的有譚春輝等[8]以政策工具探究個人信息保護政策，并據此提出相應的政策工具優化建議。童林[9]從政策工具、政策要素兩方面對我國個人信息保護政策進行框架分析并提出改進方案。但僅從政策工具和政策要素的角度考量政策是否有效地發揮作用是遠遠不夠的，政策是國家運用資源協調社會經濟活動的重要工具，當其與社會角色責任耦合形成系統的共治主體時，才能實現個人信息管理閉環，因此政策中社會系統責任的分配對構建我國長效完善的個人信息保護體系具有重要意義。基于上述考慮，政策體系的考量分析還應結合社會系統論，考察在社會系統運行中現存個人信息保護體系的適應性，從而為我國進一步優化個人信息保護實現路徑提供參考建議。不僅如此，還要結合政策效力，考察政策頒布部門對于政策推進的影響，以提出更為科學實用的改進建議。

基于此，本研究將系統剖析國內近年頒布的個人信息保護相關政策，構建個人信息保護的政策工具、社會系統論和政策效力三維分析框架，對相關政策進行文本分析，以期發現目前個人信息保護政策存在的問題，進而提出完善個人信息保護政策體系的建議，促進我國網絡安全環境的建設和個人信息保護的發展。

2我國個人信息保護政策文本分析框架體系

政策工具維度為X軸，包括供給、需要和環境要素;社會系統論維度為Y軸，由信息主體、信息收集者、政府、監管、技術和公眾6個要素組成;政策效力維度為Z軸，按照效力劃分為1～5。圖1為個人信息保護政策分析三維框架，以下將對此框架內容進行闡述。

2.1X維度——政策工具內容結構維度

基于我國個人信息保護意識不強、個人信息保護路徑較少、個人信息保護商業鏈尚未形成的現狀，個人信息保護的發展一方面靠政府鼓勵政策的推行，以提升群眾個人信息保護的積極性;另一方面，還需要進行人才專項培養、發放補貼，扶持個人信息保護機構的創辦。因此，本研究采取Rothwell R等[10]的研究思路，將供給性工具、需求性工具和環境性工具納入個人信息保護政策分析的X維度進行考察。個人信息保護供給性政策工具是指政府通過人才、資金、場地、技術等支持和鼓勵個人信息維權機構創建，是增加個人信息保護途徑的政策工具;需求性政策工具是指政府通過增加侵犯個人信息繳納的罰金，并擴大個人信息維權價值，是刺激群眾產生個人信息保護需求的政策工具;環境性政策工具是指政府間接支持個人信息保護機構創立，支持個人信息維權活動，是為個人信息保護工作開展提供環境的政策工具。在我國個人信息保護政策體系中，供給性工具起到推動作用，需求性工具起到拉動作用，環境性工具發揮間接作用。理想的個人信息保護政策體系需要保持供需的動態平衡，當供大于求時，就會出現個人信息保護人才閑置現象;當供小于求時，則會影響個人信息保護的發展。

2.2Y維度——個人信息保護政策社會系統論維度

社會系統論是一個將研究對象視為系統，并探究其內部結構與社會環境的關系與規律的研究方法。趙一紅[11]、劉濤[12]、王曉等[13]指出其作為一種新的思維方式，不僅為社會治理提供有效的理論基礎，還為研究復雜多變的社會問題提供基本的科學方法論原則。盡管社會治理方式眾多，但就我國而言，政策管制依然是我國社會治理的核心措施。在我國數據安全環境的嚴峻形勢下，應用社會系統論探討個人信息保護體系內部結構與社會環境的適應規律，協調多元利益主體，設立綜合治理模式治理個人信息泄露問題是必然趨勢[14]。已有研究認為在社會系統論中，信息主體、信息收集者、公眾以及政府對個人信息的利益訴求呈現有機整體的特征，需要各主體之間進行協調與平衡[15]。在此基礎上，隨著個人信息價值日益凸顯，個人信息保護亦不再局限于信息主體的被動發現，而依賴于各主體的主動監管與信息保護技術的加強，監管與技術將成為各主體之間共同協作的目標。因此，本文構建了一個新的社會系統論視角，綜合探討我國個人信息保護政策與社會系統運行的適應度，其中Y維度要素包括：信息主體、信息收集者、政府、監管、技術和公眾。

2.3Z維度——個人信息保護政策效力維度

政策效力是政策權威性的重要體現，需要根據國家行政權力結構與政策類型對政策進行賦分，以此來反映政策效力[16]。參考彭紀生等對政策效力的量化思想，以個人信息保護政策發布層次及其重要程度，將個人信息保護政策效力劃分為5個層級。按照政策效力從高至低分別包括中共中央和國家部委發布的法制管制文件、國務院頒布的規范性文件、國家部門的指導性文件。由于我國個人信息保護體系尚在完善之中，省級政策較為零散，為聚焦研究內容，僅以中共中央和國家部委發布的相關政策為研究對象，省級政策在本文未被納入。個人信息保護政策效力賦分規則如表1所示：

3我國個人信息保護政策文本分析

在政策文本分析方面，已有的研究已經證實文本挖掘和數據統計分析可以細致分析政策的結構特征、內部關系，顯示出政策的演化趨勢。因此，本研究將在全面把握政策文本內容的基礎上反思現有政策體系，從而對政策現狀和理論框架進行雙向闡釋。因此，本研究遵循的政策分析過程是：收集分析樣本，建立政策文本分析數據庫;人工精讀政策，根據架構的三維分析框架從不同維度對政策文本進行編碼及分類;最后計算統計分析結果。

3.1樣本選擇

通過查閱國務院辦公廳、工業和信息化部官網及北大法寶網站，時間范圍確定為2004年1月至2020年04月10日，檢索關鍵詞為“個人信息保護或安全”“個人數據保護或安全”，通過對收集的政策內容進行詳細閱讀、認真篩選，剔除相關度不高或已失效的政策文本，確定133份相關度較高的有效政策文件作為研究對象。

3.2內容編碼

首先，根據本文構建的個人信息保護政策三維分析框架，確定政策文本分析的類目。其中，X維度區分為供給、需求與環境3個類目;Y維度區分為監管、個人信息主體、信息收集者、公眾、政府及技術6個類目;Z維度區分按照政策效力高低從1～5依次賦分。其次，閱讀政策文本，對政策內容進行分析，抽取個人信息保護政策的文本信息進行編碼，在對133份文件進行詳細閱讀的基礎上，共抽取了239條建設我國個人信息保護事業發展的條款。最終形成了我國個人信息保護的政策文本編碼表。

3.3政策文本屬性分析

對已經編碼的政策文本進行逐條分析，部分編碼如表3所示，并對各個維度逐一進行判讀。由于一些政策條目的表述具有綜合性，因此，在進行判斷時采取多項選擇的方式，按其實際反映類目特征情況獨立進行判斷，不受其他類目的干擾。

4政策文本分析結果

4.1政策工具視角下的個人信息保護政策

對239個條款依據政策工具進行供給、需求及環境屬性判斷，統計結果如圖2所示。截至2020年4月10日，環境性條款占181條，約占總比為76%;需求型條款占21條，約占總比為9%;供給型條款占37條，約占總比為15%。

圖2的統計結果顯示，環境性條款（76%）在我國現行個人信息保護政策中占比最重，供給型條款（15%）與需求型條款（9%）遠遠少于環境型條款。造成這一現象的部分原因是由于我國個人信息保護工作處于發展階段，政府推出大量環境性條款進行環境建設;另一部分是政府對個人信息安全問題治理依賴于個人信息保護措施，通過仔細研讀政策發現政府補貼刺激公眾需求類型條款尚無，政府扶持個人信息保護產業鏈發展也較少，難以形成完善的個人信息管理市場。供給型條款是增加個人信息維權途徑的直接途徑，需求型條款是提升個人信息價值的有力舉措。持續的使用環境政策工具，而忽略供給、需求政策工具將使得我國群眾正處于個人信息保護意識較強而維權途徑有限、個人信息維權價值低靡的狀態。據《中國個人信息安全和隱私保護報告》顯示，七成受訪者表示對個人信息安全問題感到焦慮，但苦于維權程序復雜、成本高而放棄，另有少部分受訪者認為“即使維權成功，好處也不大”[15]。這表明我國群眾個人信息保護意識較強，但當個人信息受到侵犯時，依舊缺乏便捷的維權平臺與可觀的維權收益，進一步佐證了政策工具失衡將不利于我國個人信息保護工作的開展這一結論。

4.2社會系統論視角下的個人信息保護政策

基于社會系統論對我國個人信息保護政策從監管、信息主體、信息收集者、公眾、政府及技術6個方面對239個條款進行分析，分析結果如圖3所示。其中，信息收集者153條，出現頻次為64%;公眾性條款52條，出現頻次為22%;信息主體條款69條，出現頻次為29%;監管型條款44條，出現頻次為18%;政府型條款116條，出現頻次為49%;技術型條款27條，出現頻次為11%。

在社會系統論中，政策體系與社會系統結構存在耦合，我國社會系統與政策體系相互依賴、互為環境[18]。因此，政策體系中社會系統要素分布不均，將使得政策目標實現受阻。由圖3可觀察出我國個人信息的管理主要依賴于個人信息收集者，個人信息主體并未參與對自身信息管理工作，從而致使個人信息收集者壓力過大，個人信息泄露途徑防不勝防。且我國個人信息保護工作主要依靠政府制定的行政處罰和刑事處罰，對于個人信息安全監管工作不夠重視。而提及最少的技術層面，正是解決問題的關鍵所在，但其主要停留在規劃階段，并未觀察到實際推行政策。基于上述分析，我國個人信息保護事業的發展主要依靠政府約束信息收集者來實施，缺乏嚴密的技術監管途徑。在流通個人信息時，信息收集者與信息主體是重要關卡，對個人信息的保護，不僅應要求信息收集者，還應當重視信息主體。因此，在推行個人信息保護工作中，個人信息主體應與信息收集者給予同等程度的關注。

4.3政策效力視角下的個人信息保護政策

從政策發布層級對239條政策條款中的政策效力進行判斷，統計每年政策效力增長結果如圖4所示。

不同級別的政策頒布體現了政府的重視程度，通過對我國政策增長效力的量化分析，結合政策類型、發文部門類別能宏觀的體現出政府部門之間的協調性[19]。從政策總效力來看，2004—2019年政策總效力持續增高，其中2017年增長幅度最高，條款總效力在樣本中占21%，但2019年的政策增長效力大幅度降低。其原因可能是2017年、2018年頒布了太多的高效力政策，而2019年在為各政府部門之間的政策協同做工作，期間頒布的政策文件以效力較低的通知、意見和辦法為主。盡管如此，2017年、2018年的政策效力增長仍然與2019年落差過大，這說明政府部門之間的協同性不高，政策的頒布目的缺乏一致性，主要依靠部門對于個人信息保護法律的理解。因而，極有可能導致政策在實施時由于不能適應各階段或不能兼顧各個方面，最后導致政策落實不到位。

4.4政策工具、社會系統論和政策效力的交叉分析

對個人信息保護政策的政策工具、社會系統論和政策效力的3個維度的交叉分析如圖5所示，我國以使用環境型政策工具為主，其政策效力也顯著高于供給和需求型政策工具。并且由于環境型政策工具的數量基數大，社會系統完善度也高于供給和需求型政策工具，但我國個人信息保護問題依舊不容樂觀。以《網絡安全法》為例，其要求“網絡運營者不得收集與其提供的服務無關的個人信息，不得違反法律、行政法規的規定和雙方約定的收集、使用個人信息，并應當依照法律、行政法規的規定和與用戶的約定，處理其保存的個人信息。”，表明我國基于“個人控制”模式制定大量環境型政策工具來治理個人信息安全問題，“個人控制”模式[20]要求信息主體在被收集信息時，完整閱讀信息收集者提供的隱私政策，并作出適宜的決定。但人的理性是有限的，在認知和決策過程中，將會受到“框架效應”“稟賦效應”“現狀偏好”等因素的影響[21]。并且大數據時代，零散的信息被聚合加工后極可能成為能識別個人的隱私信息，因此僅依靠環境型政策工具運維我國個人信息保護環境是不可取的，環境型政策對信息收集者提出需取應告知并取得信息主體同意這一要求，而信息主體受限于有限理性和復雜的數據環境，很難維護個人信息安全。在《網絡安全法》中僅列出少許缺乏具體措施的支持個人信息保護的條例，如“國家鼓勵開發網絡數據安全保護和利用技術，促進公共數據資源開放，推動技術創新和經濟社會發展。國家支持創新網絡安全管理方式，運用網絡新技術，提升網絡安全保護水平。”，并且用戶維權時相關條例模糊，如：“違反本法規定，給他人造成損害的，依法承擔民事責任。”，造成公眾信息維權途徑與價值缺失，形成盡管我國已在多部法律法規中對其作出規定，但個人信息泄露問題依舊屢見不鮮[22]。因此，我國個人信息保護政策制定應轉變治理觀念，推行多元主體監管，加強個人信息保護途徑，刺激公眾個人信息保護需求，以實現多元技術、主體的協同治理。

5個人信息保護政策存在的問題及建議

5.1問題

本研究構建的三維政策分析框架中，X維度通過政策工具探究我國個人信息保護政策中基本目標是否貫徹;Y維度通過社會系統要素考量我國政策與社會系統的適應性;Z維度通過政策效力梳理國家政策側重點。通過不同維度的個人信息保護政策文本分析，識別出相關政策存在的一些問題，具體如下：

1）只重視環境建設，忽略供給與需求刺激

盡管環境建設是系統生態建設必不可少的一步，但輕視供給與需求發展也并非明智之舉。個人信息保護的建設不僅僅依賴于政府規范個人信息保護制度，還在于個人自發守護個人信息，意識到個人信息保護的重要性，并愿意開展維權行動;在于提供便捷有效的途徑使個人信息保護實現。一味地完善制度，極有可能使群眾漠視政策的推行，從而導致政策的推行無法看到成效，影響我國個人信息保護體系的持續發展。除了信息主體層面，針對信息收集機構，政府的供給與需求政策也是缺乏的。大部分的信息收集機構都并非公益性機構，都以盈利為目的。為了實現個人信息保護供給，政府缺乏針對機構開發信息保護技術稅收政策、各個機構之間的技術共享政策及政府資助政策，缺乏對個人信息保護措施做得好的信息收集機構的宣揚政策。

2）壓力集中于信息收集者，技術發展緩慢

信息收集者對個人信息保護有著不可推脫的責任，但政策將所有的焦點集中于信息收集者而不重視個人信息主體的保護意識，容易導致信息監管鏈脫節。個人不懂信息保護的方式、個人信息保護技術不到位都是信息泄露的根源。要想建立完備的個人信息保護體系，就必須解決這些問題，因此在政策制定中應當將信息主體、技術與信息收集者的管理齊頭并進。否則，我國個人信息保護困境將無法得到改善，公眾將繼續面臨個人信息安全風險。

3）頂層政策設計傾斜，部門間政策缺乏一致性

首先，我國缺乏針對性的個人信息保護法律，個人信息保護僅體現在其他政策中。其次，即便是有頂層政策規劃設計，部門之間也缺乏協同性。作為一個初生的政策體系，在營造出較好的社會氛圍后，缺少直接的刺激供給與需求政策來平衡體系。下級部門沒有經過溝通協調，頒布了較多重復性的政策，如都從信息收集者對個人信息保護措施入手，從而忽略其他要素。最后，在政策效力上，不同效力的部門政策應當各有層次分明，以保證頂層政策有力實施，而不是一味的印發通知等效力較低的文件，致使政策落實緩慢，頂層繼續傾斜設計。

5.2建議

為更好地發揮政策對個人信息保護發展的導向、調控、服務等功能，促進個人信息保護的可持續發展，本研究提出以下政策建議：

1）平衡政策工具要素

在國內環境型政策基數較大、群眾個人信息安全意識覺醒的狀況下，政府應針對個人信息保護現狀增加供給與需求政策，個人信息保護供給政策可以通過加大政府投資、扶持個人信息保護機構建立;對信息收集機構實施個人信息保護的項目進行稅收優惠;國家機關先示范，自主研發信息保護技術等政策加強供給工具要素。個人信息保護需求工具要素可以通過政府出資承擔一定比例的個人信息保護維權支出;增加個人信息維權的收益;鼓勵開展個人信息保護相關培訓講座。

2）多元主體合作

除了規范信息收集者的行為以外，每個人對自己的個人信息安全應當具有防范意識。對于網民來說，個人信息保護不應當是被動的，應該學會主動甄別信息采集者意圖，與管理者攜手防范。同時，政府還可以通過披露個人信息泄露案例來警醒公眾，提高公眾個人信息安全意識。最后，應建立完善的個人信息監管機制，聚集信息主體、公眾、政府部門合作監管個人信息，及時治理個人信息泄露問題。

3）提高部門協同性

在加快個人信息保護法建設的基礎上，各個部門也應當做好配套的政策推行方案，做到有法律保障、有獎罰措施、有發展規劃，每一項出臺的政策都有其特定的目標。以全國人民代表大會制定的法律、國務院的綱要為核心，工業和信息化部為首，帶動民政部、交通運輸部、衛生部等逐漸普及個人信息保護在各行各業的應用。各個部門在實現社會公眾個人信息保護的前提下，出臺不同側重的政策，都應當考慮部門的定位，結合政策效力的輕重，恩威并施地提高個人信息保護政策體系的協調性，保證社會資源運用的最大化，構架一個完備的具有中國特色的個人信息保護政策體系網絡。

6結語

通過對國內已有的個人信息保護政策進行文本量化分析，發現我國個人信息保護政策體系并不能僅僅依靠某種單一的機制、個體及部門解決。它是一項多元、復雜的系統工程，隨著大數據時代的來臨，必然內嵌于整個社會系統中，與社會系統的要素息息相關。從而要求個人信息保護政策體系需要與社會治理保持高度契合。基于此，本研究對未來個人信息保護政策的建設方向提出了“平衡工具要素”“多元主體合作”“提高部門協同性”的建議。研究結論一方面對我國未來個人信息保護政策立法方向具有實踐指導意義;另一方面引入新視角對個人信息保護政策要素重新分析，對繼續開展個人信息保護研究具有創新價值。未來的個人信息保護研究將從《個人信息保護法》的立法、個人信息保護優化路徑研究、個人信息保護政策協同等方面進行深入研究。

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（責任編輯：郭沫含）