基于現代治理理念的城市更新規劃策略探析

李璐 盛曉雪

沈陽市規劃設計研究院有限公司，中國·遼寧 沈陽 110004

1 引言

治理理念可以規范中國各區域制度、體制、機制制定過程，完善國家治理體系是全面深化改革重要內容，城市規劃作為國家治理體系建設的核心，需要以現代化治理理念為主，優化治理方式，發揮治理效力，改善城市化過程中城市主體利益變化引起的惡性競爭局面，最終形成多元主體和諧參與的局面。采用現代治理理念可以解決政府過度干預城市建設的負面影響，為城市更新規劃策略制定提供思路，以此更好地踐行和檢驗現代治理理念的綜合作用。

2 現代治理理念和城市更新規劃概述

2.1 現代治理理念

現代治理理念起源于西方政府改革運動、新公共管理實踐，后期多個國家的學者對現代治理理念概念進行定義，其指出治理權威性不再來源于政府，主要來自社會合作，治理主體由單一管理者向著多元管理者進行轉變，且治理過程也由豎向管理向著橫向多元局面變化。對于中國而言，隨著市場體制的轉型升級，資源、利益由政府主控向社會分化方向變動，治理理念具體表現為一種多元互動、平等參與、綜合治理、合作共贏的方式。中國共產黨中央委員會第三次全體會議提出國家治理體系化、治理能力現代化，其將現代治理理念上升到國家發展戰略層面，實現了治理理念到治理策略的完美轉變。

2.2 城市更新規劃

規劃從本質上來說是指協調，城市傳統規劃工作注重規劃內容的科學性，要求規劃工作需要在科學的程序和步驟下進行，注重決策者自身的特點，不注重規劃本身和規劃條件的協調，其主要受到傳統權威性政府管理方式和管理體制的影響。隨著社會的進步和變化，這種單一的組織方式無法滿足社會需求，因此需要決策者根據動態變化的社會需求，將工作重心轉移到規劃的決策、編制、設施過程中來。并促使規劃工作在各社會主體的合作下進行，面向社政府、市場、社會機構等主體，向著互動型、扁平式的組織方式轉變[1]。

3 基于現代治理理念的城市更新規劃策略

3.1 更正價值導向

在市場化運行的今天，政府通過公共政策調節市場，以此利用自身權力實現利益分配、維護社會公平的目標，政府在以往制定公共政策時，需要以效率為前提，以此確保市場資源的優化配置，且還需要以促進社會公平為根本目的，解決市場決定作用下的不足問題。但是，傳統的城市規劃中沒有發揮出公共政策的作用，促使其成為政府干預市場經濟、提高經濟效益的手段，對此需要從通過現代治理理念來改變這種錯誤的價值導向。注重以社會公平為全過程目標，根據公共政策本質作用，在城市規劃的過程中協調各主體利益，根據各主體訴求做好市場資源配置、公共利益配置工作，以此發揮社會綜合規劃效能。

3.2 重構主體權益關系

傳統的計劃經濟下，社會利益中階級利益、集團利益是隱性共存的，土地是無償使用的，以此導致城市規劃、編制、實施的過程中存在很多矛盾問題。隨著市場經濟的到來，城市土地無償使用開始變為行政撥款下的無償使用和有償使用兩部分，城市土地資源開發也以市場開發為主，城市發展工作逐漸成為以政府牽引，社會居民、開發商、社區工作者協力參與的一體化發展模式。這種變化趨勢，也推動了城市更新規劃的到來，在城市更新規劃的過程中各種利益主體新矛盾逐漸增多、新問題也開始出現，對此需要分析利益主體之間的權利關系，促使各主體在獲取資源和優勢條件的過程中，避免對城市更新規劃的效能的發揮產生阻礙性作用。對此，需要城市規劃者以科學、合理的方式制定城市更新規劃，以此確保各利益主體之間有效參與、合作共贏，具體可以從以下這幾個方面做起：

第一，轉變政府職能。在不同的城市中，政府掌握土地資源分配、規劃決策、基礎設施建設、財政資金下撥的絕對權力，受到傳統分稅制、城市GDP政績考察、任期制等的影響，政府通過擴大城市規模、提高經濟效益來解決自己的問題，在一定程度上損害了民眾的利益。對此，需要從根本上改變政府職能，將工作向著經濟、社會、自然效益同步提升的方向轉變。一方面，需要加強對政府權力行使的監督和約束，將城市規劃權力下放，完善民主監督機制；另一方面，需要改變政府決策主導的局面，承擔更新規劃組織者、公共服務提供者、規劃建設參與者的角色[2]。

第二，提高社會民眾參與度。社會民眾是城市更新規劃成果的直接享受者，在城市房屋拆遷、安置、補償、社區劃分等工作中都會影響民眾的基本權益，對此需要增加他們接收規劃信息的渠道、表達意見和需求的權利，以此確保城市更新規劃可以滿足他們的利益訴求。對此，在城市更新規劃中需要成立民眾參與機構，解決民眾因為資金、信息等因素的不全，導致他們參與過程中無法平等對話的問題。

第三，約束開發商基本權益。開發商在城市更新規劃中是土地投資的主體，他們享有充足的發言權，考慮到自身的利益實現，他們會要求政府給予自己更多的利益，難免會侵犯公眾利益。對此，需要在滿足開發商基本訴求的基礎上重新劃分他們的利潤分成，在不占用公共權益的基礎上，規范他們的投資行為。開發商本身需要積極承擔規劃任務，做好拆遷補償工作，以此提升社區公共服務品質[3]。

3.3 完善配套制度

想要有效實現城市更新規劃的治理目的、發揮治理功能，就需要完善配套制度，在制度保障條件下，有效做好城市更新規劃工作。首先，需要明確社區規劃者在制度化建設過程中的地位和作用，動員社區民眾積極參與到城市規劃工作中來，以此保證規劃的公開、透明，便于居民聽證、監督其落后情況。其次，社區規劃者主要由規劃師、規劃設計人員、社區居民組成，以此吸引更多歷史文化保護者、媒體新聞人士、經濟學者、律師等人員積極參與到規劃更新中來，指導社區制定科學的規劃流程，提高工作參與度。最后，社區規劃者還需要對規劃編制責任單位、規劃評判結果等進行評估，以此提出相關意見，以此有效調節更新規劃過程中政府、居民、開發商之間的權利和義務。

3.4 加強城市規劃的數字化建設

數字城市、彈性城市都是現代治理理念的一部分，城市更新規劃也需要從數字城市層面進行對整個的城市的未來發現、當前問題解決進行綜合規劃、部署，如可以制定數字城市規劃技術標準，在城市規劃編制過程中加強空間信息技術的應用，且規劃人員也可以根據數據規劃實現數字城市建設，以此確保規劃工作在數字化建設下發揮信息共享的作用。

4 結語

總之，只有充分了解現代治理理念內涵，才可以有效認識到城市傳統規劃問題，以此產生新思路，注重把握將規劃本質和現代治理方式進行結合，以此制定出一整套符合多元主體利益需求、城市規劃發現需求的城市更新規劃策略，最終推動城市建設的可持續發展。