突發事件的協同應急管理機制現狀研究

毛崴 胡濱濤 李強 呂虹 祝萱

1.中國石油天然氣股份有限公司西南油氣田分公司儲氣庫管理處，中國·重慶 401120

2.重慶科技學院安全工程學院（應急管理學院），中國·重慶 401331

1 引言

近年隨著城市的發展和進步，中國已經進入城市公共突發事件的多發期。由于應急管理是一項復雜多變的管理任務，如何快速、及時地獲取全面、有效的信息是應急決策的關鍵點。目前，中國在突發事件應急管理中的情況是，由于信息獲取的滯后、信息來源單一化以及缺乏對突發事件的連續性跟蹤意識，導致應急管理主體難以做出最佳的決策去統一行動。而協同理論提出的目的在于將突發事件分散的信息整合利用，從而實現應急管理的多元協同化、共享化。協同應急通俗來講是指在應急管理工作中，根據突發危害公共安全的事件的強度及類型，在政府統一領導下，通過發揮黨政、軍民等各種力量的優勢，是一個由社會利益相關者協同防控事件的過程。從兩方面來理解的話：一方面，媒體、人們公眾、非政府組織都能平等地參與突發事件防控；另一方面，政府部門仍處于主導地位，負責統籌協調各主體。協同應急的多元化體系能有效實現應急資源的優化配置，從而達到降低或消除突發事件消極影響的目的[1]。

2 中國和西方國家的協同應急研究概述

危機管理理論作為一門獨立學科最早起源于西方企業管理理論中，最初集中于自然災害和國家安全領域，而后不斷延伸至公共管理、政治經濟等社會領域。多學科領域的相關的研究使得西方國家的應急管理工作取得了大量成果。如著名的“4R”模型，美國學者羅伯特·希斯提出的以企業為主體的危機管理研究以及E·L·克蘭特里對于大規模災難的幫助行為研究等。

西方國家在突發事件的防控、救援中一直強調協同多元的理念，他們把企業參與作為應急管理的重要一環[2]。在面對災害時，政府往往更需要社會資源的支持，因此政府及相關部門在突發事件的常態管理中與私人部門的交往也是非常密切和成熟的。

從宏觀角度來說，協同治理為預防、響應以及積極有效的災后重建提供了可能性和合法性保障。

從立法層面來講，美國推進了《國家應急反應計劃》，設立了統一的應急標準，強調了社會組織和多元協作的重要性。例如，美國在卡特里娜颶風災害后，美國工程企業持續進行了三年的災后恢復行動，企業提供了包括災后清理、基礎設施開發重建等服務。

從技術層面來講，美國建立的諸多信息聯絡系統能確保應急管理實施的準確性和及時性，包括地理信息系統、災害信息搜集系統、事故后果模擬分析系統等，保障了突發事件發生時的應急聯動。這些理論和實踐為中國的突發事件應對提供了不少的經驗和啟示[3-4]。

這些年頻發的社會事件和自然災害暴露出來中國政府單一主體應對的無力。中國學者自20世紀90年代末開展“協同應急”的研究工作，不少學者從各不相同的角度開展了豐富的研究工作。在優化國家治理的新時代背景下，“協同應急”已然成為社會各界的關注重點，其中包括協同應急的價值、本質、實現路徑、影響因素等[5]。學者專家們的普遍共識——只有資源整合、協同治理才能有效應對突發事件。關于協同治理，劉偉忠提出了需要建立一個政府為核心，多種利益相關者參與的應急管理機制，實現多元主體間的相互協調，做到“聯合結構、共同行動、資源共享”。這種方式有利于提高政府的工作效能，為公眾提供更優質的服務。張振波則認為制度的規定和政府的主導才是協同應急工作的必要因素，它們從根本上決定了多元協同治理的實踐方式和長效管理。張成福教授認為最有效的危機管理永遠圍繞的是政府的引導、社會的支持和資源的整合。中國應當建立起政府、企業、公眾和非營利組織等社會主體的互動關系，通過制度和政策整合力量，分工協作來共享公共利益。何吉多以汶川地震為例，剖析了自然災害應對中的“政府失靈”等問題，提出了通過建立企業、政府、志愿部門間的彼此信任、統一協調的合作機制來實現有效的應急管理工作[6]。

總體來說，中國學者對于多元主體協同應急的理論研究非常豐富，但對各種突發事件的針對性研究過于籠統化，缺乏可操作價值。多元協同體制的完善、相關法律法規的健全、機制創新、完善預案等實際操作還需要我們在前人基礎上進一步深入探索。

3 中國協同應急管理現存問題

自2011年中國南寧市應急聯動中心成立后，各地政府部門借鑒了許多經驗，北京市、上海市、深圳市各城市應急指揮系統等也逐步成立。雖然目前為止，中國建立了從政府到企業、自上而下的相對完整的應急預案體系，但依然存在著很多問題。

3.1 指揮上的層級化和管理上的扁平化沖突問題

中國應急管理仍在初步探索的階段，雖有各種部門和機構開展相應工作，但相互職責區分不明確，應急管理的業務不流暢。一方面，在樹狀指揮系統中，由于指揮決策的層次結構多，信息共享受到指揮體系的約束，仍然受傳統官僚、層級化體制約束，從而降低了指揮系統做出快速響應的能力；另一方面，隨著網絡化的急速發展，扁平化的管理不再適用于許多快速發展的城市，一個公司往往有著不同的運營單位進行分割管理，這些單位之間有著地位平等或競爭關系，沒有從屬關系就無法擁有指揮權，在實際的應急處置中難以形成統一的指揮和協調[7]。

3.2 突發公共事件政府監管存在問題

3.2.1 突發事件的預防、預警機制是中國應急管理工作的薄弱環節

作為中國應急管理工作的薄弱環節，突發事件的預防、預警機制等主要問題在于不論是政府部門、企業自身包括社會公眾都有事不關己的心理，不想也不愿對突發事件的防控作出實際努力，等到危機爆發才追悔莫及做出努力，效果自然不佳。

3.2.2 企業主體責任落實不到位，應急管理能力不足

中國企業和公眾都普遍缺乏對應急管理工作重要性的認識，領導和職工大多都抱有僥幸心理，認為事故不會發生在自己身上，對完善應急救援體系和提高應急能力的積極性并不高。因此，應急管理機制建設無法落實到實踐。更不要提應急演練，一些企業由于應急演練的花銷和設施環境的限制，往往把應急演練這種重要手段流于形式，無法提升救援能力。

3.2.3 安全監管存在問題，應急預案編制不完善

相關部門的安全管理職責存在監管盲點或分工不明確的問題。面對復雜的單位和經營場所，安全監管力量無法做到一一對應。應急預案是實施救援工作的前提，不同企業的應急預案應當具有針對性。一些企業往往只是簡單編制甚至重復抄襲，導致預案實用性不強。

3.2.4 缺乏有效的監督管理機制

中國雖已逐步加強相關法律法規的建設，開展了自上而下的立法普法工作，但從各個事故實踐應用的情況來說，仍缺乏有效的監督管理機制[8]。

3.3 信息共享意識的淡薄導致信息對稱度的缺失

3.3.1 信息傳遞層級太多

由最初的突發事件發現人傳遞信息，對講機傳遞信息給控制室再報送給生產調度室，再傳遞給集團和上級相關部門，導致政府部門信息接收時間比事故發生時間滯后，錯過協同處置的最佳時間。

3.3.2 信息網絡體系不夠完善

中國現有的信息網絡系統沒有實現基層和高層、政府和企業的實時共享對接，信息傳遞媒介太單一，人為傳報容易獲取信息不實，出現謊報瞞報、失真失效的情況。

3.3.3 信息協調控制能力不足

應急資源的調控是信息傳遞的最終目的，實際來說就是信息控制力不強導致了應急處置不當，如警力不足、搶險救援工作不及時、配套救援設施不夠等[9]。

3.4 “事件—應急”機制

目前，中國的應急管理理念仍處于一種“刺激—反應”的模式，這也是西方國家早已驗證過不適用的模式。從青島的“11.22”事件來看，在實際的突發事件應急管理工作中，預防工作往往是最需要重視的。正是由于相關部門和政府沒有意識到事故的發生是多么的嚴重，只作為一般情況處理，不做預防，簡單處理，才導致了事故的進一步發展。從泄漏到爆炸足足七個小時，當地政府部門如果足夠重視，在泄漏剛發生時就準確判斷并啟動應急預案，爆炸事故可能根本不會發生，更不會有后來的悲劇。

4 中國協同應急管理優化建議

4.1 完善政企協同治理法律法規

全面推進依法治國對中國的應急法律法規提出了更高層次的要求，在新時代的背景下，中國政府部門應盡快制定協同應急的專項法律法規，明確協同治理在突發事件應對中的重要地位，自上而下地給予多元主體參與的合法地位和制度保障，讓企業和其他主體做到放心參與。一方面，在專項條例中應針對不同的自然災害或社會事件做出區分，進一步細化政府和其他多元主體在不同時期、不同事件中的職能、明確權責。對于企業或組織可能出現的利益損失，還應做到盡可能地保障其權益。另一方面，為了避免規則的高大可能帶來的實踐困境，還應確保相關法律法規的可操作性，不可一概而論。應根據企業性質的不同和政府部門職能的不同作出區分，他們的協同工作內容和權責關系要做到有針對化，只有這樣才能符合多元主體的參與預期，增加更多的協同意愿[10]。

4.2 健全監督問責制度

完善的制度可以規范行為，從根源上避免事故的發生。要健全政府的監督制問責制度，應當從內部開始建立完善的監督體系。

首先，對于各災害事件中的救助物資、救災資金要確保專項專用。要注意這不是紙上談兵，落到實處還需相關部門做到全程跟蹤。

其次，在突發災害時，良好的秩序和熟練的配合往往決定了應急工作的成敗。為了避免多頭管理或責任推諉的情況發生，在協同工作開始前就要做到合理分工，合力監管，在及時溝通的情況下相互配合、共同實施。

最后，還應做到將社會監管、媒體監管、公眾監管納入體系，拓寬監督渠道實現全方位的監督問責機制。除此之外，從項目計劃實施到質量評估，相關部門、政府、企業和專家團隊的全過程監督都缺一不可，采取終身負責制。

4.3 加強應急協同管理模式的創新意識，建立政企統一的價值觀

面對不同的突發事件中，政府和多元主體間的協同治理需要不斷完善和進步，這就要求我們要不斷反思各類事件的應對過程，審視當時的應急理念，做到不斷完善，優化創新。政府和企業都必須保證自身擁有在現代社會的高風險意識和認知，以及風險和決策的內在聯系。對企業來說，不能因為依賴科學技術而輕視日常的每一次巡檢、每一場演練。要不斷健全自身應急管理組織架構，根據自身特點搭建合適的架構，做到與政府組織的有效溝通、有序對接。對政府而言，首先要明確意識到各自為政的劣根性，破除等級化、官僚化的糟粕傳統。企業和政府都應明確多元主體協同治理對于風險應對的不可替代性，將高風險社會的理念轉化成社會管理的變革因素，把管理協同機制和應急體系建設作為不斷創新的著力點[11]。

4.4 提高信息共享能力

搭建互通互聯的信息共享平臺是實現協同治理的有效方式。應構建多渠道的溝通機制和網絡化的信息共享平臺，實現互通有無。雙向互動型的接入能有效擴大預警信息發布的廣度，這在很大程度上地減少了信息在各部門間的傳遞節點，能便于協同各方及時獲取有效的信息資源，充分發揮大數據在突發事件應對中的重要作用，打破界限，實現精準交流，第一時間實現資源的整合和利用。這里我們所說的信息共享不僅包括突發事件發生時的應急響應和事后的組織善后這種“解決”手段，還應包括事前的常態化防治工作，包括組織政府和其他多元主體參與的綜合演練、加大市民的安全意識和防災自救的宣傳教育力度，搭建功能強大的應急信息共享平臺、政府應切實履行對各大公共服務性企業的監督指導工作等[12]。

5 結語

近年來，中國的經濟建設已經取得了重大成就，統籌發展和安全，是中國共產黨治國的重大原則。隨著越來越多的災害事件發生，中國的應急管理工作應該對科學性、時效性有著更高的要求。

政府部門應致力提高協同應急管理工作的質量和效率，強調多元主體參與和法律法規保障體系的全面整合，形成有效引導和長效監管的機制。此外，聽取各方建議積極改善應急管理組織機構，加強對應急演練的監督力度，定期與企業聯合演練，不斷提升隨協同應急反應能力。隨著科學技術的進步，企業方面的自我安全生產意識也要不斷完善，與時俱進。完善企業應急管理工作方法和強化應急救援的力量手段，合理配置資源，加強與政府部門的聯系，確保安全生產和經濟效益兩手抓，在新時代的背景下進行更深入、細致的理論實踐研究。