新時(shí)代背景下中國市縣級國土空間規(guī)劃編制探討

郭鑫

鄆城縣城鄉(xiāng)規(guī)劃服務(wù)中心，中國·山東 菏澤 274700

1 引言

在新時(shí)代中國對國土空間治理提出了嶄新的要求，其中空間規(guī)劃編制依然是按照相關(guān)規(guī)劃有序開展，也是激勵(lì)、約束、促進(jìn)地方發(fā)展的一項(xiàng)有效措施。

然而，市縣級國土空間規(guī)劃主要注重的是多項(xiàng)合一，貫徹以及落實(shí)全區(qū)域內(nèi)的內(nèi)容管控是其中最基本的主要內(nèi)容，行政架構(gòu)所起到的作用是承上啟下，也是推動(dòng)規(guī)劃得到貫徹以及落實(shí)的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

因此，在新時(shí)代背景下針對中國市縣級的國土空間規(guī)劃編制進(jìn)行分析，可以為國土空間規(guī)劃編制目標(biāo)提供嶄新的思路，并促進(jìn)中國的國土空間規(guī)劃工作，在未來朝著更加科學(xué)、合理的方向發(fā)展。

2 中國市縣級國土空間規(guī)劃編制研究進(jìn)程

2.1 市縣級國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略定位以及目標(biāo)體系特點(diǎn)

規(guī)劃目標(biāo)是對于規(guī)劃核心指標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行有效反映的一項(xiàng)體系，按照特定的層級、邏輯關(guān)系相互組成的一個(gè)指標(biāo)集合。市縣級國土空間規(guī)劃編制研究內(nèi)容，是對國土空間規(guī)劃、實(shí)施進(jìn)行合理監(jiān)督的一個(gè)重要基礎(chǔ)，能夠?yàn)閲量臻g規(guī)劃相關(guān)目標(biāo)的任務(wù)分解、貫徹以及落實(shí)，計(jì)劃實(shí)施具體效果過程監(jiān)督結(jié)果、評判等，提供科學(xué)合理的數(shù)據(jù)參考。建立可操作性強(qiáng)、合理、科學(xué)的市縣級國土空間規(guī)劃機(jī)制，能夠促進(jìn)國土空間規(guī)劃相關(guān)政策的引導(dǎo)以及管控能力，讓國土空間規(guī)劃為生態(tài)文明社會(huì)建設(shè)提供更好的服務(wù)，也更好地契合國家在發(fā)展層面制定的相關(guān)戰(zhàn)略。

在國土空間規(guī)劃“五級三類”編制審查體系中，縣市級在戰(zhàn)略定位、指標(biāo)體系的重點(diǎn)難點(diǎn)上存在差異。

其一，區(qū)域責(zé)任和作用的不確定性很大。市級城市的戰(zhàn)略定位著重凸顯國家意志，與以往的城市性質(zhì)對比，突出了由上至下的實(shí)施要求。然而，對于縣級行政單位而言，不論是國家、區(qū)域的計(jì)劃，對縣級區(qū)域定位的直接研究很少，對市縣的確定要求規(guī)范也很少，這對縣級單位掌控位置角色、規(guī)劃戰(zhàn)略造成了巨大挑戰(zhàn)。

其二，該指標(biāo)體系既具有傳播性又具有實(shí)用性，具有多層次的限制性、相對的自由度。在市縣級的空間規(guī)劃中，縣級單元具有過渡性和可實(shí)施性，縣級指標(biāo)體系包含三個(gè)層次的要求：①傳達(dá)市級指標(biāo)，并為目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有力的支撐；②對市縣級戰(zhàn)略定位進(jìn)行精準(zhǔn)的量化；③著重凸顯有關(guān)部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管控、指引。

在國土空間整體規(guī)劃編制中，縣級指標(biāo)體系觸及協(xié)調(diào)層級最多，包含：城市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個(gè)層面的協(xié)調(diào)。傳播性與實(shí)用性、多重約束和相對自由的共存，對縣級目標(biāo)編制帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

2.2 中國國土空間規(guī)劃編制研究進(jìn)程

現(xiàn)階段，一部分學(xué)者針對國土空間規(guī)劃開展了相關(guān)研究工作。

例如，以效能評價(jià)、一致性作為核心，構(gòu)建國土空間規(guī)劃落實(shí)評估的具體目標(biāo)體系；分析研究大、中城市中，國土空間規(guī)劃包含的交通指標(biāo)體系區(qū)域；以頂層設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)的三規(guī)發(fā)展目標(biāo)體系，在構(gòu)建中的具體策略等。

中國國土空間規(guī)劃工作的具體開展時(shí)，按照新時(shí)期背景下自然資源統(tǒng)一管理的各種需求，中國自然資源部門按照國土空間用途管理、生態(tài)保護(hù)養(yǎng)護(hù)的相關(guān)職責(zé)，針對自然資源在開發(fā)、利用、保護(hù)層面展開管控，針對國土空間規(guī)劃構(gòu)建相應(yīng)體系，并對其進(jìn)行監(jiān)督貫徹以及落實(shí)。主要在促進(jìn)系統(tǒng)治理、對于管控體系進(jìn)行有機(jī)整合、生態(tài)文明建設(shè)等三個(gè)層面，著重凸顯空間管理以及資源管控，充分凸顯空間結(jié)構(gòu)以及系統(tǒng)治理的優(yōu)化需求，全方位引領(lǐng)自然資源以及國土空間，實(shí)現(xiàn)更加合理的開發(fā)以及科學(xué)合理的保護(hù)。對于上述內(nèi)容的調(diào)節(jié)，現(xiàn)階段已經(jīng)有部分省市針對國土空間規(guī)劃編制相關(guān)體系，在構(gòu)建層面取得了相應(yīng)的成果[1]。

3 市縣級國土空間規(guī)劃編制

3.1 規(guī)劃編制特點(diǎn)

中國市縣級國土空間規(guī)劃編制具有如下特點(diǎn)。

3.1.1 內(nèi)容類別

市縣級國土空間規(guī)劃編制，可以劃分成經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生福祉、生態(tài)安全三個(gè)種類，分別對應(yīng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，對于中國高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期，建設(shè)生態(tài)文明的相關(guān)戰(zhàn)略要求，可以做出合理響應(yīng)。其中，包含國土空間整治養(yǎng)護(hù)、國土空間利用率、城鄉(xiāng)品質(zhì)提升、國土空間保護(hù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多層面。不僅讓國土空間的生態(tài)綠色特征得到有效凸顯，與此同時(shí)，更注重市縣級地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，注重城鄉(xiāng)空間品質(zhì)在提升中的相關(guān)目標(biāo)。

3.1.2 相關(guān)指標(biāo)的選擇

具體選擇時(shí)，要具備彈性以及剛性，不僅要讓用途管控、指標(biāo)約束等方面得到有效凸顯，又需要在空間規(guī)劃編制保持嚴(yán)謹(jǐn)性的基礎(chǔ)之上，更好地應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的諸多不確定性因素，體現(xiàn)出更大的靈活性。因此，規(guī)劃編制構(gòu)建需要建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)募s束性目標(biāo)，并以預(yù)期目標(biāo)作為指導(dǎo)，強(qiáng)化規(guī)劃指標(biāo)的可操作性以及靈活性，更好地符合市縣級的地方特色以及發(fā)展中的各種需求，分別設(shè)置共性以及個(gè)性指標(biāo)。不僅要對上級規(guī)劃的相應(yīng)編制目標(biāo)進(jìn)行貫徹、落實(shí)，又要與地方在發(fā)展中的實(shí)際情況進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，針對預(yù)期目標(biāo)展開合理調(diào)節(jié)，適當(dāng)增添與地方特點(diǎn)相契合的目標(biāo)。

空間規(guī)劃編制構(gòu)建過程中，需要綜合考慮所有目標(biāo)主管的負(fù)責(zé)部門，并對有關(guān)目標(biāo)所涉及的重點(diǎn)技術(shù)進(jìn)行合理明確。其中，主要包含對上級指示進(jìn)行貫徹以及落實(shí)，重要以及特效目標(biāo)規(guī)定的重點(diǎn)技術(shù)路線，強(qiáng)化目標(biāo)編制的可操作性以及實(shí)用性。

①核心目標(biāo)。主要包含自然資源部所傳達(dá)的分解性、約束性的目標(biāo)，各個(gè)地區(qū)發(fā)生頻率較高的目標(biāo)，各個(gè)大中城市著重關(guān)注的目標(biāo)。

②重點(diǎn)目標(biāo)。主要是指各個(gè)市縣級中的目標(biāo)體系以及目標(biāo)中所提及的主要指標(biāo)之外的其他指標(biāo)，可以在一定程度上對于市縣建設(shè)質(zhì)量、生活品質(zhì)進(jìn)行科學(xué)反映的目標(biāo)。

③特色目標(biāo)。主要是在不同地區(qū)的不同目標(biāo)體系中產(chǎn)生的，與市縣級所處地區(qū)、各個(gè)地區(qū)發(fā)展中的實(shí)際特點(diǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)有密切關(guān)系的目標(biāo)[2]。

3.2 市縣級國土空間規(guī)劃編制構(gòu)建

以上述內(nèi)容為基礎(chǔ)，挑選出國土空間規(guī)劃編制中的重要目標(biāo)以及核心目標(biāo)，按照目標(biāo)的類型以及導(dǎo)向性重要目標(biāo)。對目標(biāo)進(jìn)行具體選取時(shí)，需要結(jié)合自然資源部市縣級目標(biāo)的規(guī)劃，共同研究總結(jié)出適合市縣級國土空間規(guī)劃目標(biāo)體系的幾個(gè)種類，然后深層次結(jié)合當(dāng)?shù)貒量臻g的具體特點(diǎn)，并結(jié)合市縣部門針對農(nóng)村發(fā)展地區(qū)的空間管理、鄉(xiāng)村振興等諸多內(nèi)容進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，對特色目標(biāo)的選擇工作進(jìn)行完善。具體目標(biāo)需要按照重要性劃分成：特色目標(biāo)、重要目標(biāo)、核心目標(biāo)三個(gè)種類。

通過目標(biāo)內(nèi)容對其進(jìn)行分類以及整合，市縣級國土空間規(guī)劃編制可以按照不同資源、不同地區(qū)的發(fā)展情況、不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次，針對各個(gè)市縣局國土空間展開合理規(guī)劃并提供相應(yīng)指導(dǎo)，也為新時(shí)期背景下國土空間規(guī)劃編制的落實(shí)、調(diào)查、監(jiān)督、評判等工作提供有力的參考依據(jù)。從而促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、建設(shè)生態(tài)文明、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、助力鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)生活、朝著高質(zhì)量發(fā)展等諸多戰(zhàn)略規(guī)劃的落實(shí)，提供科學(xué)、有效的數(shù)據(jù)參考[3]。

4 結(jié)語

綜上所述，對于市縣級國土空間編制內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)研究以及分析，可以對市縣級在生活、生態(tài)、生產(chǎn)等，諸多層面的發(fā)展情況、實(shí)際水平進(jìn)行科學(xué)評估，有利于引導(dǎo)市縣級的城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源環(huán)境等，朝著更高質(zhì)量的方向發(fā)展，進(jìn)而讓國土空間規(guī)劃在保障性以及基礎(chǔ)性層面的作用得到最大化地發(fā)揮。