PPP模式下城市軌道交通項目合同管理淺析

張 斌

中鐵大連地鐵五號線有限公司 遼寧 大連 116000

引言：建設城市軌道交通項目時，使用PPP模式能夠解決建設資金不足的難題，促進城市軌道交通建設事業的發展。城市軌道交通能夠改善城市交通出行狀況，但是該項目屬于技術密集型，需要較多的資本支持建設，如果能在PPP模式下很好地管理合同內容，就能夠促進城市軌道交通建設事業的發展。在PPP模式下進行軌道交通建設必須提高合同管理水平，構建PPP項目合同管理體系，否則會對工程建設產生很大的影響，無論是工期還是工程質量，都會出現不理想的地方，因此相關企業在參與城市軌道交通項目建設時，如果采用了PPP模式，必須對合同的管理提高認識、提升水平。

一、城市軌道交通運營管理模式

城市軌道交通項目工期長，牽涉面廣，技術復雜，投資的成本很高，長期運營維護需要不少費用。城市軌道交通項目要進行規劃、設計和建設，建設完成后持續進行運營，涉及到方方面面與各個部門，政府和建設企業都需要付出人力、物力、財力，運營單位在后期運營中也需要投入大量人財物。軌道交通項目的后期運營可以自主運營和委托運營，委托運營使用市場競爭機制，通過委托具有成熟運營管理經驗的運營商更好地提高運營效益，優勢比較顯著，但是沒有資產所有權，相當于特許經營，委托運營可以避免因為缺乏相關經驗而影響運輸的可靠性問題導致城市軌道交通項目無法正常運行的難題。在PPP模式下進行軌道交通建設，提高合同管理水平會對項目建設產生很大的影響，搭建PPP 模式在國內外城市軌道交通項目中廣泛運用，著力項目全過程合同動態管理，以使城市軌道交通能夠持續發展[1]。

二、PPP模式下城市軌道交通合同管理概述

1.PPP模式概述

PPP模式連接商業機構和公共機構，工作內容包括投融資、建設、運營、維護、移交等，政府是主體，投資的金融機構或個人、承包單位、設備供貨商、公共交通的運營商共同參與，是長期的合作項目，是具有行政監管成分的商業交易行為。合同對后期的管理有重要的影響，包括整個合同期內的所有管理活動，前期的招投標等過程一般也包括在內，前期合同管理項目主要是確保工作期間少沖突多合作，是保證各方利益的基本文件，能夠獲得事先約定的利益，可以通過既定程序解決糾紛問題。

2.合同管理

PPP項目合同由多個種類的合同文件構成，包括與多個合作伙伴之間的關系，各參建單位承擔各自的責任和義務，內容涉及融資、建設、運營、維護、移交等。PPP模式下SPV公司與參建單位之間建立有融資合同、總承包合同、勘察設計合同、監理合同、設備采購合同、征地拆遷合同、咨詢服務合同、運營維護合同等，項目周期長、管理體系龐雜，法律風險比較高。另外PPP項目合同不是完全的合同，不能夠將未來以及現在所有的狀態完整表述，一般情況下包括履約的要求、支付的方法、爭議解決的方法、合同終止的條款等，每一方承擔不同的責任，所謂的爭議機制就是允許變更避免重新開始談判[2]。

三、PPP模式下城市軌道交通合同管理現狀特點

城市軌道交通是一項復雜的系統性工程，PPP模式下，合同管理更加龐雜，需要多個部門協調，包括政府職能部門，前期的選址、規劃、施工許可等手續就需要住建、規劃部門的論證、審批。

1.合同管理事項多

PPP模式下的城市軌道交通，引入社會資本推動城市建設，能緩解當地財政資金壓力，促進城市軌道交通建設事業可持續健康發展。城市軌道交通項目合同管理包括特許經營協議、融資貸款、勘察設計、工程監理、工程施工、設備采購、征地拆遷、咨詢服務、后勤管理等，以大連地鐵5號線為例，建設期合同簽訂的總數超過千份，管理事項繁雜。做好合同簽訂前的規劃和簽訂后的履約管理，能夠使各方按照雙方的約定履行各自的責任和義務達到共贏的效果[3]。

2.合同體系龐大

在PPP模式下建設城市軌道交通，政府方與社會資本方共同成立SPV公司，社會資本方負責項目的投融資、建設、運營、維護等，承擔著“投資商、建設商、總包商、運營商”四重身份，即“四商合一”。SPV公司是發揮 “四商合一”整體優勢和實現“政企合作、資本運作、物有所值、特許經營”的重要載體。大連地鐵5號線作為一個標準的城市軌道交通PPP項目，SPV公司作為“四商合一”的載體，所牽涉的合同范圍廣泛，有社會資本方的聯合同體協議，與政府方的特許經營協議，與股東方的出資協議，與金融機構的貸款協議，與總承包商的總承包施工合同，與第三方單位的勘察、設計、監理、采購、服務、運營等合同，即要保證項目的順利實施，又要確保合同管理的規范化。因此，PPP模式下的城市軌道交通合同體系復雜，管理任務艱巨[4]。

四、PPP融資模式應用于城市軌道交通建設的優越性

PPP融資模式具有特許經營權，所設計的項目所有權歸國家所有，簽訂的合同多為特許經營合同，簽訂主體是PPP模式下SPV公司和政府方代表，維護運營的特權為使用企業擁有，PPP融資模式的預期收益和特許經營合同收益是融資的根據。SPV公司的資產以及公共部門的承諾是貸款融資的憑證，貸款的償還和回報補償的資金是項目運營期收入、公共部門給予的優惠政策所轉化成的經濟效益，PPP融資模式的合作時間較長，特許經營期一般不低于10年、不超過30年，甚至更長的時間，有利于穩定地運營和維護。PPP融資模式的應用使項目建設進程加快，能夠及早發揮公共基礎設施的作用，成本也會降低，社會資本方通過先進的管理模式以及生產工藝確保工程質量滿意，另外籌集資金方式靈活，現有資產可以快速貨幣化。

五、PPP融資模式下軌道交通建設項目融資分析

PPP融資模式前期準備階段包括很多內容，立項和可行性研究是主要內容，公共部門根據社會發展的需要進行立項，其他單位根據公共部門的投資規劃和市場需求提出立項申請，政府部門核準可行性研究就是對項目的經濟效益、社會效益進行評價，研究實施的可行性，對民間資本的實力、風險承載力進行評估，確定哪些公司能夠參與PPP模式的實施，進行城市軌道交通項目的建設一般采用競爭模式，通過招標選擇實力強信譽高的民間投資機構參與項目實施，包括融資、建設、運營、維護和移交等部分內容。政府部門要做好質量檢驗及維護保養工作的檢查，對項目的設計、建設、運營維護等進行監督并參與管理，項目特許經營期結束后，SPV公司要向公共部門進行項目的無償移交[5]。

六、PPP模式下城市軌道交通合同管理優化途徑

1.針對PPP模式選擇對應管理模式

PPP模式下城市軌道交通項目的合同管理涉及項目投融資、建設、運營、維護和移交等，工作量大內容復雜，要采用合理的合同管理模式，在項目內部配備專業的管理人員，城市軌道交通項目合同管理面寬泛，專業性要求高，管理人員必須技術過硬，能夠對合同全過程進行管理和保證，合同管理工作也能夠準確實施和按照標準完成。還要設置專門的法律部門，PPP模式下的城市軌道交通項目涉及的法律問題多較風險較大，只有強化合規體系建設，利用法律咨詢機構資源，制訂風險防范指引，涵蓋建設全過程各管理環節，才能對合同風險、履約風險、法律風險進行有效管控，做到 “現問題于萌芽、滅風險于未發”。

2.完善合同管理制度

PPP模式下的城市軌道交通項目參與單位眾多，合同談判會有很多困難，需要在國家相關法律法規、特許經營協議、參建各方合同內容的基礎上，規劃PPP項目合同管理目標，制定合同管理工作清單，編制合同管理制度辦法，規范合同管理工作程序，構建PPP項目合同管理體系，結合PPP項目建設管理工作的推進，持續對合同管理制度、辦法及程序進行優化，完善PPP項目合同管理體系，促進合同管理體系標準化規范化建設，使城市軌道交通項目高效率、高質量的完成建設運營任務。

3.充分利用現代化的信息化技術

PPP模式下城市軌道交通項目合同體系復雜，提高合同管理的質量，需要運用信息技術參與合同管理，建設單位和施工單位都要建立合同管理系統，以先進的信息技術為依托，信息技術可以將各種清單、文檔、分包情況直接輸入合同管理系統，獲取信息便捷，能提高合同管理工作質量和效率。

4.實現合同文本格式標準化

在市場經濟體制中，合同是實現主體間的設立、變更等關系的一種約定，這種關系要通過可直觀的事物來體現，這就是紙質合同產生的根本原因，PPP模式下城市軌道交通項目建立合同就是為了使項目管理規范化，合同條理清晰內容直觀便于參與單位順利解析，減少糾紛。應通過收集國家、行業、已有項目的各類合同文本，結合PPP項目合同管理特點,對各類合同文本、已簽訂合同的執行情況進行剖析，汲取法律專業意見，建立《合同范本庫》，覆蓋項目全過程合同管理，實現合同文本格式的規范化、集中化、標準化[6]。

結束語

PPP模式能夠促進政府和企業在進行公共設施建設時的投融資、建設、運營、維護、移交等工作，使其高效率高質量合作，很多城市的軌道交通建設項目都使用PPP模式，解決了很多的問題，例如資金問題就能夠很好地解決，這是城市軌道交通項目能夠前進的保證，城市軌道交通項目技術要求高、資本額度大，合同管理難度也比較大，不容易完成談判工作，參與主體多，容易使管理出現混亂的情況，因此要逐漸完善管理制度，加大信息化技術的使用程度，使PPP模式下城市軌道交通項目的合同管理能夠很好完成，促進我國基礎設施建設事業的發展，促進城市的進步。