縣域城鄉融合發展路徑研究
——以韶關市翁源縣為例

張五美

廣東省國際工程咨詢有限公司 廣東 廣州 510060

多年來，“三農”問題一直是黨中央工作的重中之重。為徹底解決城鄉發展不均衡和農業、農村以及農民發展不充分的問題，黨的十九大報告明確提出了鄉村振興戰略。鄉村振興戰略是解決新時期城鄉發展不平衡的主要措施。2018年中央一號文件對實施鄉村振興戰略進行了全面部署，并明確提出了堅持城鄉融合發展。習總書記強調，“要把鄉村振興戰略這篇大文章做好，必須走城鄉融合發展之路”。縣域經濟是鄉村振興的重要基礎。因此，2021年中央一號文件明確提出“要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，加快縣域內城鄉融合發展”。本文以韶關翁源縣為例，分析了翁源縣城鄉融合發展的現狀和問題，在此基礎上提出翁源縣城鄉融合發展的路徑，以期為縣域城鄉融合發展提供一定的思路參考。

1 城鄉融合發展概念

城鄉融合是指城鄉經濟社會發展一體化。是城市與鄉村相互融合，互為資源，互為市場，互相服務，逐步達到城鄉在經濟、社會、文化、生態上協調發展，從而實現城鄉地位平等、要素資源互通、發展利益共享的過程。

2 韶關市翁源縣城鄉融合發展現狀

翁源位于廣東省北部，韶關市東南部，素有“粵北南大門”之稱，是珠江三角洲通向內地的戰略要地，韶關市融入珠三角的橋頭堡。根據第七次人口普查數據，截止2020年11月，翁源縣常住人口為322482人，居住在城鎮的人口為114951人，占35.65%；居住在鄉村的人口為207531人，占64.35%。與2010年第六次全國人口普查相比，城鎮人口增加11579人，鄉村人口減少20417人，城鎮人口比重提高4.45個百分點。

近年來，翁源縣緊緊圍繞破解城鄉二元結構、促進城鄉融合發展的核心任務，促進翁源城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、政府治理等方面相互融合和共同發展，取得了一定的成效，但也存在不少問題。

2.1 交通區位優勢明顯，但路網體系與通行需求不匹配

翁源縣素有“粵北南大門”之稱，地處大灣區輻射的第一圈層，是珠江三角洲通向內地的戰略要地。翁源縣交通網絡四通八達，交通區位優勢明顯，國道G106線、G358線、G220線，京珠、武深、汕昆、韶新高速公路貫穿境內，形成“三縱一橫”的高速公路網。目前，翁源已融入珠三角1.5小時經濟圈。但是內部交通方面，各個鎮域道路交通體系仍不完善，鎮村公路與高快速路及國省道的銜接不足，從高速公路出入口到各行政村的可達性有待進一步提升[1]。部分鎮域之間，缺乏縣鄉級道路進行聯系，村級道路的通行能力與電商物流、旅游服務等產業發展所需的道路通行需求不匹配。

2.2 資源豐富，但資源產品價值轉化不高

翁源縣內山川秀麗，風光旖旎，資源豐富，四季花果飄香，素有“仙邑”之美譽。但生態人文資源價值未能充分開發。一是，翁源縣是韶關市封山育林示范縣，也是“廣東省林業生態縣”。建立了森林資產評估中心和森林資源交易中心。過去五年累計完成碳匯林造林5.46萬畝、中央森林撫育16.7萬畝和碳匯林撫育22.54萬畝，全縣森林覆蓋率達到73.1%。被定為廣東省林長制4個試點縣之一。江尾鎮被評為“廣東十大綠美森林小鎮”，青云村等4個行政村獲得“國家森林鄉村”榮譽稱號。目前縣內已開展了碳匯試點交易，但碳普惠試點建設經驗尚未在全縣鋪開。二是，翁源縣文人薈萃，歷史文化底蘊深厚。翁源是千年古縣，是知名花果之鄉，有“中國蘭花之鄉、中國三華李之鄉、中國九仙桃之鄉”之美譽，也是民族英雄、明朝抗倭名將陳璘將軍故鄉，唐朝知名詩人邵謁故鄉。但文化產業發展尚處于起步階段，文化資源活化利用不足。

2.3 產業結構持續優化，但配套服務質量有待提升

近年來，翁源縣加快產業轉型升級，產業結構持續優化，基本構建了以新材料、電源電子、食品科技、循環經濟為主的四大特色產業體系。第一產業穩步發展，農業產業化水平不斷提高；第二產業成為翁源縣支柱產業，向包括新材料、新能源、綠色食品加工等方向多元化發展；第三產業成為主要經濟增長極，休閑旅游、酒店餐飲、商貿物流、中介服務、金融保險等服務業產業加速發展。

但產業發展的配套服務設施和服務質量有待進一步提升。一產方面，蔬菜等種植業產業鏈條較短、農產品科技含量不足，農業設施距離現代農業發展所需的配套設施標準仍存在較大差距。農業種植業科技創新實力更多聚焦在生產環節和良種繁育栽培等環節，對產業鏈縱向延伸的精深加工領域存在短板。二產方面，基礎設施建設還需要進一步完善，部分產業園區基礎設施和生活配套建設無法跟進。三產方面，旅游收入和人次雖逐年增加，但高附加值旅游產品和特色服務項目相對缺乏，且農旅融合度不高，很多旅游景區內住宿、餐飲等配套設施仍處于初級開發階段，造成游客逗留時間短，消費偏低。

2.4 人居環境逐年改善，但城鄉基礎設施覆蓋不足

翁源縣教育、醫療設施等公共服務設施較齊全，但整體建設質量不高。如教學活動設施相對少且陳舊；部分村仍缺乏衛生站；鎮村文體設施網絡較為完善，但總體上設施缺乏或多破損，無法滿足群眾日常健身需求。近年來，不斷推進城鎮基礎設施向農村延伸，城鄉基礎設施建設水平不斷提升，但城鄉覆蓋水平仍然不足[2]。如部分偏遠行政村仍未設置公交站點；部分山區污水、雨水、供電等不完善，供水設施尚未接入城鎮供水網絡。隨著鎮街提升“139”計劃、泥磚房清拆工作、鄉村風貌修復提升等工作的開展，翁源縣縣容縣貌得到顯著提升，人居環境逐年改善，但受原有的基礎設施老舊及布局不均等影響，“三線”零亂、脫落、私搭等現象仍然比較突出。

3 翁源縣城鄉融合發展的路徑分析

3.1 加快省級城鄉融合發展試點建設

以翁城鎮納入省級城鄉融合發展試點為契機，協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略，加快推進翁城鎮省級城鄉融合發展試點建設，縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距。積極爭取廣東省對城鄉融合重點項目在土地調規、項目審批、專項債、中央預算內資金、省財政專項資金等政策、資金方面給予支持。堅持以城帶鄉、以工促農，加快建立工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。并積極探索形成城鄉融合發展的新機制、新路徑、新經驗，為全縣建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系探索經驗、提供實踐支撐。

3.2 建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系

城鄉二元結構是制約城鄉融合發展的主要因素和障礙，在城鄉融合發展過程中要注重打破阻礙城鄉一體化發展的體制機制和政策。從翁源縣實際出發，可以從以下幾點著手：一是，建立城鄉有序流動的人口遷移制度。科學有序推進“村改居”，引導農村人口進入城鎮集中居住。探索開展農村宅基地制度改革試點。完善農業轉移人口住房支持政策，鼓勵支持農業轉移人口在城鎮購買住房、辦理落戶。二是，在符合空間規劃、用途管制和依法取得前提下，支持農村集體經營性建設用地入市。探索建立盤活農村集體建設用地轉化為集體經營性建設用地及農村集體建設用地增值的體制機制。如，有條件的地區鼓勵集體經營性建設用地用于民宿餐飲、鄉村旅游、農業產業等實體經濟項目。三是，創新生態產品價值實現機制，促進生態資源資產化。充分發揮農業大縣優勢，依托粵臺農業合作試驗區、蠶桑現代農業產業園等大型農業產業園，深化與院校、科研機構和電商平臺的全方位合作，發展農產品精深加工業和流通業，全面推進現代農業建設和發展。推廣“龍頭企業+合作社+基地+農戶”模式，推進土地流轉和農民參股，提升規模品牌效益。四是，建立科技成果入鄉轉化機制，創新金融、科技、產業融合發展機制。加快推進大灣區科研人員以技術、資金、信息入股等形式領辦創辦專業合作社或農業企業，支持和鼓勵大灣區科研機構與本地科研團體或相關農技人員合作，將先進科技成果自行實施轉化或者合作實施轉化。

3.3 推進公共服務設施建設，擴大城鄉覆蓋范圍

公共服務設施是鄉村發展的短板，實現城鄉融合發展必須加快補齊這塊短板。一是，對標辦學標準提升教育設施，加強教師隊伍建設，優化教育資源配置。以教育強縣復評、推進教育現代化和義務教育優質均衡發展為抓手，優化配置教育資源，切實提升翁源縣教育綜合實力。二是，積極創建衛生強縣工作，促進醫療衛生服務與經濟社會協調發展[3]。建立縣級醫院-鎮衛生院-村衛生站三級診療體系，有效解決群眾特別是農村群眾看病難看病貴問題。鎮村衛生站納入統一管理，形成縣鎮村一體化管理的區域醫共體。提升鎮村醫療設施建設水平，推進各行政村衛生站規范化建設。健全城鄉醫療機構對口互助制度，推進遠程醫療平臺建設，推動縣級醫院接入廣東省遠程醫療平臺建設，并向鎮衛生院和村衛生站延伸，推動實現遠程醫療服務全覆蓋。三是，加強養老托育設施建設，健全完善城鄉養老服務體系，完善鎮村養老服務設施，提高城鄉設施覆蓋率。引導鎮村托育服務發展，加強社區托育機構與社區服務中心(站)發展。四是，發展文旅體育設施，提高文旅配套設施服務質量。建設布局合理、覆蓋全面的城鎮、鄉村公共文化設施網絡。五是，進一步完善城鄉福利院設施，促進社會福利事業加快發展。建設社區綜合服務設施，因地制宜布局鄉村綜合服務設施，建立鎮村一體的社區服務網。

3.4 推進城鄉環境設施與風貌品質提升，改善城鄉人居環境

加大城鄉環衛設施的投資建設，包括垃圾無害化處理、污水處理和生態綠化等。完善鎮村公共廁所布局，改善鎮村公共廁所環境。以鄉村振興規劃為指導，強化鄉村的基礎設施配套建設，開展農村清潔工程，開展農村環境綜合治理，推進農村同步發展。推進鎮村風貌修復提升，促進農村人居環境改善。如：積極開展“三線”治理，整治“空中蜘蛛網”，清理違章亂架現象，有序推進“三線”下地工程。加強特色建筑風貌管控，推進村莊農房風貌整治和庭院整治。推進“美麗家園”“美麗田園”“美麗河湖”“美麗園區”“美麗廊道”等行動，大力提升重點地區風貌管控與建設水平。推進鄉村綠化美化。重視城鄉環境風貌的統籌建設，營造良好的投資環境，吸引外來投資。

3.5 進一步推進城鄉市政公用設施提檔升級

加大城鄉現代化市政基礎設施的投資建設，包括城鎮道路、城區服務、城市燃氣、新能源汽車配套設施等的投入。加快以高速公路、農村公路為重點的基礎設施建設，構建“暢通內外、統籌城鄉、綜合協調、安全高效”的綜合交通運輸網絡。完善公路客貨站場及配套設施。加快交通運輸信息化建設。加快推進新能源汽車比例，完善與之配套的基礎設施建設。加強覆蓋城鄉的配電線路建設，提高配電線路供電能力和供電質量。推動農村電線、網線、電話線、電視線“四網融合”和多能互補。完善鄉村、水、電、氣、通信、廣播電視等基礎設施，促進城鄉供水供電設施統一規劃、統一建設、統一管護。加快擴大供水管網覆蓋范圍，建立城鄉一體的供水系統。推進城鎮及園區天然氣工程，建立鎮域全覆蓋的天然氣供應系統。以高速公路經濟帶發展為契機，利用韶關市廣東省南大門優勢，打造省外向珠三角運輸的物流中轉點，構建形成“聯通湘贛、對接廣州”的現代物流網絡。發展綜合物流服務，重點發展第三方物流服務、貨運代理服務以及物流規劃咨詢、智慧物流信息系統、供應鏈管理業務等高端服務業態，為翁源縣及高速公路沿線地區提供高附加值物流服務。

3.6 加快推進產業培育設施提質增效

城鄉融合發展的關鍵是推進產業協同發展。加快產業培育設施建設，促進農業與二、三產業融合是轉變農業發展方式的重要抓手。結合翁源縣發展現狀，建議從三個方面推進。一是，打造特色農業品牌，推進粵港澳大灣區“菜籃子”基地建設[4]。持續推進“一鎮一業、一村一品”工程，提升農產品冷鏈物流與電商服務水平，打響翁源縣“田園菜品”特色農產品品牌。打造粵北供灣農副產品重要基地，供灣生鮮冷鏈物流基地。通過建立農產品大數據電商服務平臺、智慧農產品物流系統等，拓展“特色農品變優質商品”“數字農業”轉化渠道。二是，合理布局新型工業配套設施，打造現代化工業產業體系。以南部融灣平臺、華彩工業園(二期)、電子電源基地、新材料基地、韶能循環經濟產業園、健康產業園等為載體，加大園區配套設施建設力度，引進戰略性新興產業。圍繞“產城融合、以產促城、以城興產”，整合資源，強化與珠三角地區項目對接，爭取引進更多、更好的產業項目，補齊、拉長園區主導產業鏈，形成產業集聚，進一步增強重點園區產業承載能力和輻射帶動能力。同時，加強園區住區配套建設，加快推進園區現代化住房供給，加強現代居住小區生活配套設施建設，打造成為高品質的配套生活區。三是，加快開發和整合豐富而分散的旅游資源，借助鏈接6大高速出入口的交通優勢，加大旅游產業龍頭項目建設，提高旅游服務配套設施建設。推進“旅游+互聯網”、“旅游+農業”、“旅游+工業”、“旅游+文化”、“旅游+教育”、“旅游+體育”、“旅游+健康養生”等產業融合發展。

4 結語

在新時代背景下，城鄉融合發展是解決三農問題，實現鄉村振興，暢通城鄉經濟循環，構建新發展格局的必由之路。縣域作為連接城市和農村的基本行政單元，是推動發展新型城鄉關系的重要區域。如何結合縣域發展情況，從現實出發推動城鄉融合發展，對解決區域發展不平衡不充分的問題，實現鄉村振興，共同富裕有著重要的現實意義。