基于社會治理創新探索城市更新提質增效新路徑
——以昆明西山區為例

馬驪馳 肖其

1昆明市西山區城市更新改造服務中心 云南 昆明 6501182昆明市西山區人民政府永昌街道辦事處城市管理綜合服務中心 云南 昆明 650034

1 社會治理創新與城市更新

城市更新是一項“以人為本”的民生工程，旨在通過解決城市發展的空間容量矛盾，強化城市功能，提高生活品質，更好的滿足人民群眾對于日益美好生活的需求。初期的城市更新只注重物質更新，將舊建筑、舊設施的推倒、翻新看做是一個靜態的過程，隨著工作持續深入推進，新時代的城市更新卻更強調人文關懷，聚焦社會脈絡[1]。通過城市更新不僅要實現完善市政及公共服務配套設施，補齊民生短板，提升人居環境的目標，更重要的是要從簡單的物質改造轉向綜合的社會治理，構建“共建、共治、共享”的多元利益主體持續參與互動的社會治理新格局，讓更多新市民享受城市更新紅利。

2 西山區城市更新現狀

2.1 從“全面鋪開”向“有促有控”轉變

2.1.1 全面啟動階段。2008年初，昆明市全面啟動城中村改造重建工程。截至目前，西山區城市更新項目共涉及6個街道辦事處51個片區109個村。

2.1.2 增量轉存量階段。2015年中央城市工作會議提出 “框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量”，加強城市設計，提倡城市修補[2]。在此大背景下，2016年，西山區以城鄉人居環境提升行動部署為契機，積極探索開展城中村、老舊小區微改造，工作思路逐步由傳統的大拆大建轉為城市的有機修補更新。

2.1.3 促控結合階段。近年來，各級政府高度重視城中村改造歷史遺留項目，并在摸清“家底”的基礎上，制定行動計劃，有序推進項目開展。西山區三年行動計劃的總體工作思路為2021年全面啟動改造，2022年底全面完成拆遷，2023年全面實現剩余土地交易，2025年全面完成包含回遷安置在內的城市更新改造項目建設。

2.2 從“改差補缺”向“品質打造”轉變

2.2.1 低容開發傾向。由區級統籌推進的44個項目中，38個項目規劃方案已通過市規委審批，通過分析項目不同容積率的分布情況，可以看出：2016年以前，城市更新普遍追求高強度開發、高密度建設、大面積硬化，導致住房品質低，居住環境質量不高。近年來，隨著相關工作持續深入推進，特別是住建部頒布了新的《城市居住區設計標準》，城市更新項目更加重視對住宅單地塊和片區綜合容積率的把控，致力于打造更宜居舒適、品質有保障的居住區。

2.2.2 公建配套完善。自啟動城中村改造以來，累計建成回遷安置房271.04萬㎡、中學3所、小學8所、幼兒園18所、醫院3座、綠地約33萬㎡，建成西壩路、西福路等15m以上道路23條約28.8km。2018年生活圈概念提出后，項目規劃審批時強調依據不同層級的分級控制規模調整用地控制指標、分級設置配套設施，并加強了同相關行業規范及標準的相互銜接與協調。2018年以后完成控規調整7個項目，除常規的教育、醫療、環衛等公共服務配套設施外，還在規劃條件中進一步明確了公共文化體育設施、養老康體設施及社區便民服務設施，按照生活圈層級逐步完善片區公建配套設施，便利群眾生活，提升居住品質。

2.2.3 聚焦歷史文脈。城市更新與歷史文化保護“血脈相融”，在城市更新中切實加強歷史文化保護，將會對生活其中的群眾精神信仰體系的建立產生潛移默化的影響，滿足群眾在精神層面對美好生活的追求。2020年以來，西山區在城市更新工作中形成歷史文化資源調查評估論證、啟動預先保護并申報列級、歷史文化保護專章及建立歷史文化名城保護規劃信息庫的一整套工作機制及流程，尊重城市歷史格局，延續社會生活脈絡。

2.3 從“拆建為主”向“多措并舉”轉變

2.3.1 多維探索微改造。以打造“干凈整潔、規范有序、文明和諧”的人居環境為目標，2016年全區啟動了老舊小區微改造工作，并按計劃逐年推進，截至目前，已完成79個小區210萬m2老舊小區改造，投入資金2.3億元，匯集群眾13余萬人。

2.3.2 多途徑化解歷史遺留問題。隨著城市更新從“粗放生長”到“精耕細作”，2020年，市級認定全區歷史遺留問題尚未解決的城中村改造項目為10個，區級成立房地產領域爛尾項目“府院聯動”處置小組，統籌推進歷史遺留問題處置工作。截至目前，已化解5個項目，剩余5個項目正在開展清算審計、規劃調整、土地資源配置、竣工驗收、原社會投資人清退等工作，有序解決回遷安置收尾及過渡費發放等問題。

2.3.3 探索創新自主騰退模式。為有效防范政府隱性債務，緩解區級財政壓力，西山區以城中村29號片區(楊家地村、李家地村、李長官村)為試點，在編制成片開發方案的同時，創新開展集體土地“自主騰退”工作，自2021年1月6日啟動以來，截至目前，已完成協議簽訂1200余戶，簽約率達97%。該模式將作為成功案例在剩余其他片區征地拆遷、土地交易等工作中進行推廣。

3 西山區城市更新工作的困境

3.1 政策性障礙問題

按照相關規定，新啟動的城市更新改造項目普遍受制于土地批而未供率、閑置土地發生率等用地指標及項目容積率、建筑高度、綠地面積、公建配套等規劃指標剛性管控等因素的影響，經濟測算難以平衡、用地審批工作嚴重滯后。

3.2 政府管控及部門聯動問題

項目報規過程中易形成規劃指標調整長期拉鋸戰，加之現行規劃審批流程及要求較為繁瑣復雜，審批周期長，造成部分片區土地交易工作相對滯后。此外，長期以來條塊分割的管理格局造成管理部門架構不清晰、存在各自為政、分頭執法、協調不利、權責不清等問題，缺乏整體性、系統性和協同性，難以建立統一協調的管理模式[2]，不利于形成推動城市更新改造的工作合力[3]。

3.3 多元利益訴求沖突問題

部分項目過于依賴市場，對開發量和經濟利益的過度追求帶來了城市環境、交通、公共服務等方面的外部負效應，諸如教育配套等公建配套普遍因歷史欠賬多、建設進度慢、群眾意見大等形成新的矛盾點，加之目前城市更新的利益平衡機制尚不完善，缺乏綜合統籌的思路，容易產生“頭痛醫頭、腳痛醫腳”、“局部得益、整體失利”的局面，造成公共利益失衡。由于政策調整、資金鏈斷裂、協商分歧、回遷滯后等原因，全區爛尾樓項目較多，回遷安置房建設緩慢，影響社會穩定。如何通過不同項目間土地資源的合理匹配實現公建配套的大片區平衡以及企業合理投資利潤，推動爛尾項目復產復工，成為多元利益主體關注的焦點。此外，大部分規劃實踐活動由政府部門主導、包攬，其關注點難免受到政府視角以及專業視角的局限，容易忽略公眾的多元化訴求，許多項目在實踐中僅停留在對最終規劃成果“公示”的層面，與全過程的深度公眾參與相距甚遠，導致在項目實施過程中或完成后產生新的矛盾[4]。

3.4 規模開發及后續運營問題

西山區主城范圍內的城市更新改造項目分布較為零散，普遍面積不大，規劃層面難以形成連片開發的規模體系，呈現單點開發的局面。單點開發的現狀不利于形成依托項目實現產業結構調整、產業布局優化的空間布局體系，無法通過空間布局體系的優化進一步帶動形成連片開發的產業規模化效應，形成新的產業鏈，拉動經濟增長。受制于市場現狀，城市更新改造項目(區級統籌)商業用地面積約為1430畝，住宅用地面積約為5857畝，住宅用地與商業用地之比高達5:1，實體經濟的空間載體被嚴重壓縮。目前部分城中村改造項目商業建設進度滯后、招商運營成效不佳，無法實現樓宇經濟及產業培育，打造具有核心競爭力的新型產業吸引點，形成項目后續長效運營的良性循環機制。此外，部分微改造項目也面臨缺少引進物業管理條件、后續管養資金缺乏等維護和管理的困境。

4 基于社會治理創新探索西山城市更新提質增效新路徑

4.1 轉變政府執政理念，注重城市更新頂層設計

4.1.1 轉變政府執政理念。城市更新既是轉變城市開發建設的方式，也是城市治理的重要內容。不同于過去快速城鎮化進程中的舊城改造與大拆大建，新時代的城市更新行動其根本出發點在于回應群眾關切，著力解決“城市病”等突出問題，提升城市品質，提高城市管理服務水平，實現美好生活與高質量發展。這意味著必須轉換城市發展方式、統籌處理復雜利益關系、創新體制機制與有關技術規范等，摒棄過去以GDP增長為導向，確立“以人民為中心”的宗旨，采用政府、市場、社會協同共治的新模式。

4.1.2 加強城市頂層設計。加強頂層設計主要是針對城市更新難點問題，探索完善適用于城市存量更新的土地、規劃、金融、財稅等政策體系。在城市規劃、管理、建設上，不同于過去關注目標引領，現在更加關注底線約束，提倡以精準的“微更新”代替簡單粗暴的大拆大建，要從頂層設計層面逐步建立完善城市體檢評估體系，指導系統治理“城市病”；實施城市生態修復和功能完善工程，提升人居環境質量；強化歷史文化保護，塑造城市風貌；加快建設安全健康、設施完善、管理有序的完整居住社區，加強城鎮老舊小區改造等。

4.1.3 有效化解歷史問題。部分城市更新項目因歷史遺留問題停擺時間較長，損害群眾利益，形成社會不穩定因素。這些項目無法與當前的相關政策要求相匹配，必須爭取更高層面及基層群眾支持，進一步完善此類特殊項目相關配套政策，形成一事一議專題研究與群眾群策群力參與相結合的體制機制，探索通過土地資源匹配、大片區平衡等方式化解歷史遺留問題的有效途徑。

4.2 提升管理服務效能，探索城市更新的新路徑

4.2.1 優化管理運行機制。要加強對城市更新的統籌管理和實施引導，明晰各職能部門的權責范圍，搭建多部門協同平臺，規范審批權限及流程，建立科學合理的管理機制。同時，積極構建多元主體的協商機制，結合規劃編制審批以及改造意愿征集等過程，明確多元主體的參與模式，進一步規范多方參與的形式、流程、范圍、權責等協作機制，搭建統一透明的協商制度運行環境。

4.2.2 加大利益統籌協調。理清不同社會治理主體在城市更新中的相互作用關系，統籌協調多元主體利益分配格局,妥善制定公開透明的增值收益分配和協調的政策法規，激發多元主體動力。進一步凸顯政府在公共利益保障方面的調控作用，通過公共利益平衡、鼓勵公共責任捆綁、建立實施監督協議等政策措施強化城市公共利益保障的政策引導和措施落實。

4.2.3 借鑒成功典型案例。北京勁松北社區改造、上海NEO系列、上海樂坊、萬有集市等成功案例在老舊小區物業改造、酒店升級改造、社區商業等領域實現了城市更新創新突破。此外，北京、廣州、深圳等在總體的政策框架內，科學制定激勵獎勵政策，如土地用途轉移與容積率獎勵轉移機制、優化存量用地地價計收體系、提供財稅政策創新與資金支持等同樣為城市更新工作開辟了新思路。

4.3 激發群眾深度參與，打造城市更新社會共同體

4.3.1 結合基層治理考量。要加強與基層治理制度的優化、緊密互動，支持和鼓勵非政府組織、各級基層組織參與城市更新。以城市更新規劃搭建多方協作平臺整合多方資源和訴求，通過社區規劃師制度等多種途徑推動基層治理與城市更新的互相促進和協同發展。

4.3.2 提倡全程深度參與。城市更新的內核應該是激發各類主體共同參與，充分尊重群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。尤其在征地拆遷、規劃方案設計、微改造全過程等階段，保障公眾參途徑暢通，合理調節利益平衡與博弈，培育多元協商議事模式，形成政府和群眾協調協同、同心同向的良好互動，實現由建筑到人，再到生活、整體風貌品格的提升[4]。

4.3.3 提升群眾參與意識。政府一方面要轉換工作思路，充分調動公眾的參與積極性，增強公眾了解并參與城市更新的意識，推動公眾由客體轉向主體的觀念轉變[5]；另一方面要規范參與制度，搭建有效的參與平臺，避免走向“為參與而參與”的形式主義。群眾也要逐步改變普遍過度依賴政府、有意見時指責政府的習慣，也需要居民進入社區建設的主體角色、遵守議事規則并承擔自身責任。

4.4 培育產業新增長點，形成城市更新全域產業鏈

4.4.1 構筑產城人文融合。要以深層的產業結構升級代替泛表面化的城市美容，完整的產業鏈升級是保持城市更新源源不斷的動能，文化植入和再度創生是實現有溫度的社區生活的內在要求。以產城人文深度融合為導向，加快推進傳統產業優化升級，利用改造的存量土地發展諸如高新技術、文化創意、高端服務業等新興產業，融入“互動式”體驗，培育新的產業增長點，從“開發模式”轉為“商業模式”，從土地開發者的角色轉型為全域產業鏈的后端增值服務商，打造品牌項目，實現項目融資、營收和產業鏈延伸的創新[6]。

4.4.2 完善后續運營維護。將共治理念融入到社區管理中，鼓勵社會資本進入老舊小區的改造。通過后續服務收費(如物業管理、家裝改造等)、社區商業運營等方式盤活社會閑置資源，以強社群活動空間替代低租金的主力店吸客，通過復合的空間利用和收益疊加，創造高坪效，激活城市更新尤其是老舊小區改造的后續價值潛力[7]。

4.4.3 加強高新技術創新。積極利用國家強化“新基建”的投資建設契機，將物聯網、云計算、人工智能等最新科技成果運用于城市更新，打造各類產業園、大數據服務中心、 智慧城市中心等，為居民提供更多安全、高效、便捷的智能化管理和服務。

新時代城市更新工作的高效提質離不開共建共治共享的城市更新運作機制的構建，只有不斷推動城市更新從簡單的物質改造向公共政策與社會治理轉型，才能真正助力城市實現更高層次、更高質量的發展。