PPP項目工程造價的動態管理與控制研究

曹靖

通號創新投資有限公司 北京 100070

引言

現階段，因PPP模式一方面可以有效解決政府資金緊張問題，另一方面具備資質且可自行實施的企業取得特許經營項目后，不必另行招標，因此基礎設施工程項目中PPP模式應用越來越普遍。傳統的造價管理模式中，政府或業主通過審批估算、概算來控制投資，建筑企業主要通過施工階段的驗工、結算等過程控制成本。PPP模式下，投資企業角色轉變且契約時間增加，傳統的造價管理方式不利于項目效益最大化和投資企業整體利益最大化，因此創新造價管理方式，充分運用造價動態管理具有重要的意義[1]。

1 PPP項目工程造價動態管理的必要性

工程造價的動態管理與控制是指，估算、概算和預算所采用的計價依據和方法應充分考慮時間和市場的變化，平衡項目周期長、動態影響因素多和定額的靜態性之間的關系，從而確保工程造價客觀公平合理。具體到項目，應根據合同、預算制定成本分解計劃，按月對比實際成本和計劃成本，動態調整控制措施，實現實際造價在預期造價控制范圍內。

國內現行的PPP項目，社會資本方大都為綜合能力較強的建筑類企業，具有投資、設計、施工等全產業鏈服務背景。他們采用PPP模式運作項目，投入資金，避免招標，一般在投資可行性研究階段會設定較高的投資回報率，但常因政策變化快、項目周期長、過程支付不及時、結算交驗滯后等影響，期初預計的回報率逐漸被壓縮。測定和實現回報率的關鍵，在合理確定工程造價并能有效控制，因此，作為以營利為首要目的的社會資本方，必須在項目全過程加強造價管控，實現動態管理，否則難以達到出資建設的目的。同時，對于政府方，為防止社會資本方憑借投資、設計、施工、運營等多重身份，做大工程投資謀取暴利，需要通過第三方造價咨詢機構、財審、審計部門聯合做好造價監督管理工作，并不斷強化過程控制。因此，工程造價動態管理對于政府方控制投資和社會資本方實現收益都有重大意義。

2 PPP模式下工程建設項目造價控制難點和存在的問題

（1）社會資本方造價管理與政府審批程序時間長的問題。長期以來，建設項目造價管理的審批都是由政府主導，建筑企業重點在施工階段和竣工階段，基本不參與項目前期工作。PPP模式下，建筑企業作為投資方應從前期介入項目造價管理工作，可實際實施過程中，可研和初步設計要經過政府嚴格審批，多方調研，使得審批時間延長。

（2）項目實施缺乏有效的造價控制目標。傳統項目常用的招標方式是，在施工圖的基礎上編制工程量清單進行招標，實施過程中按照合同和中標清單進行計價和撥付。現行PPP項目中，政府方常以發改部門批復的可行性研究作為項目招標控制價，開工后會存在一段沒有工程量清單指導投資方造價控制的空檔期，政府監管單位或第三方只能見證事件的發生而沒有控制投資的具體依據和目標。

同時，采用PPP模式的項目多數帶有公益性質，其本質是在緩解政府資金壓力的同時，降低工程造價，實現政企雙贏，社會資本方不應有超額利潤和超額回報。但我國已實施和正在實施的項目，存在“邊規劃，邊設計，邊施工”，程序簡化，過程控制缺失，評審一帶而過的情況，使得PPP項目最終造價超過前期批復，妥協折中，或調整可研，或減少未實施內容，違背了PPP模式的初衷。

（3）工程造價的編制缺乏動態的調整。項目周期較長，造價管理工作缺乏動態調整。如設計階段，注重方案設計而沒有充分考慮工程周圍的環境、后期設備等的動態變化；施工階段，忽視了材料、機械價格隨市場波動對工程造價的影響，過程計價不能如實反映工程造價；運營階段，許多社會資本方單純為了施工承攬，而沒有長遠的運營計劃，缺乏動態測算，同時我國PPP項目尚沒有建立起運營階段造價管理體系，在運營成本測算中測算模型不準確。綜上，針對工程造價的前、中、后期，都沒有做到適時調整和動態管理。

（4）PPP項目工程造價彈性較大。造價管理存在較大的彈性主要表現在：一方面，造價控制過程缺少一個確定的基礎，沒有剛性的約束，致使實施過程中政府方和社會資本方博弈嚴重，對雙方來說是雙重損失；另一方面，在實施過程中，缺少風險的集中考慮，缺乏個性化應對措施，造成漏洞多，進一步增大彈性空間。

3 PPP項目工程造價動態管理要點與措施

在PPP項目全壽命周期中，影響工程造價的因素較多，如何提高造價管理效果，實現動態控制。首先，要轉變管理身份。傳統模式下，企業主要進行施工中標后的控制和管理，PPP模式下，企業身兼投資、設計、施工、運營等多重角色，需要從不同定位對投資項目進行反復測算和衡量，進行全生命周期的管控；其次，要做到主動控制。一方面積極介入項目前期造價文件的編制和審批，獲得適當寬松的審批尺度，為后期預留空間；另一方面在工程造價控制執行中，積極利用關鍵影響因素，動態管理，優化設計，優化施工，降低成本，節約投資。下面按照PPP項目開發建設階段，探討工程造價動態管理的控制要點和措施。

（1）項目決策階段。項目后期的實際收益很大程度上取決于前期決策階段的規劃。在決策階段，項目開發意圖、開發方案等都是實施動態管理的控制要點。為強化決策階段的造價動態管控效果，需做好：①加強市場調研。造價工作必須緊密結合當期當地市場行情，不能“閉門造車”，尤其對于新工藝和新材料，應多調研，多詢價，結合周邊工程多對比，采用線上線下結合的方式，保證真實合理。②明確工程項目基本情況。如工程建設目標、具體位置、建筑面積、建設模式、建筑樓層、高度、建設標準和質量等級等，為科學測算造價水平提供前提。③充分結合已完項目和當地市場行情。從相似工程項目造價情況入手，科學估算出工程項目造價水平，考察當地勞務分包價格、主材價格等，對估算進行動態調整，合理測算總投資，精準投資回報測算。④系統性可行性分析。對基于以上要點測算的投資成本，套用財務分析模型，進行系統的可行性分析。

（2）項目設計階段。項目的設計階段是制定施工方案的重要前提，同樣也是影響工程造價的重要階段。為強化設計階段的造價動態管控效果，需做好：①采用標準化設計或限額設計。在測算限額內，以國家、地方或行業技術標準為準繩進行工程設計，減少工程變更發生概率。②介入設計概算、預算的審查。社會資本方需主動介入審查，審查初步設計概算、預算的編制依據、編制深度、標準性與規范性，工程規模是否與批復文件上一致，工程量以及材料設備的數量、價格、型號等參數信息與當地建筑市場調研結果是否相符，工程量有無多計和漏計的情況，定額套用是否準確，各項費用的計取是否合理等。③嚴格審查設計方案。審核設計方案需建立在對現場充分調研的基礎上，結合建設意圖和建設標準，著重優化影響造價大的項目，方案的不合理會導致后期大量變更，變更在預算中無法體現且難以快速得到業主認可。因此設計階段需系統考慮，重點審查，保證設計方案合理，并重點關注合同中對于變更管理的約定，做好動態的造價管理與控制。

（3）項目實施階段。PPP項目施工階段，人員、機械、材料、技法、環境等因素，以及變更、簽證、索賠都是動態的，是工程造價管理和控制工作的重點。為強化實施階段的造價動態管控效果，需做好：①普及全員造價管控思想。將工程造價管理的重要性普及給全體參與本項目的工作人員，使之發自內心的認識到工程造價管理與自身的密切關聯性，竭力避免主觀因素引發的風險和事故。②完善造價動態管理制度。制定完善的造價管理制度，詳細說明項目造價管理工作要點及造價管理人員職責，對PPP項目工程造價予以有力控制。③將造價控制納入風險管理清單。時刻做好成本超支預判，采用規避、轉移等方式化解超支風險，保證雙方利益不受損。④積極構建造價信息管理系統。運用大數據、云計算、BIM技術將工程項目開展過程中生成的各類信息進行采集、分析和處理，同時動態分析主要材料、機械、設備市場價格，為采購、施工和管理工作提供依據。⑤嚴格主材、設備采購和使用。在實施過程中，在材料設備進場時加以嚴格檢驗，對鋼筋、水泥、混凝土、砂、石、瀝青等材料進行全面管控，杜絕浪費。

（4）項目移交運營階段。建立靈活的投資確認機制。社會資本方建設投資完成額一般以財審或審計部門出具結論為準，來計算未來政府付費金額。這個結論常常因政府方對工程造價的質疑而產生沖突，長時間得不到確認，以致社會資本方難以快速收回投資并進入運營。因此，雙方可以建立靈活的建設投資和政府付費確認機制，例如可以在結算按批復的預算為依據，在結算后“多退少補”。

4 結束語

綜上所述，隨著PPP模式不斷應用，造價管控要求也越來越高，項目執行過程中使用動態方法對工程造價管理和控制至關重要。基于企業在PPP項目中的多重身份，需要準確分析PPP項目工程造價管理影響因素，并針對動態控制的要點,運用動態造價管控策略，實現項目綜合效益最大化，促進PPP項目的穩定運行，為城市經濟發展和居民生活改善增添動力。