國土空間規劃視角下有關詳細規劃與城市設計的思考

楊子黎

貴州省城鄉規劃設計研究院 貴州 貴陽 550003

1 國土空間規劃體系建設

自2018年3月組建了自然資源部門，各級“三定方案”相繼公布，標志著新的國土空間規劃行政體系基本構建完成，相應的法律、法規體系正在建設中，技術標準、編制辦法等技術體系也在編制完善中。《國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）中明確國土空間規劃分為“五級三類四體系”。在此基礎上，各省份正積極開展國土空間規劃編制工作，作為落實總體規劃、直接指導規劃管理、落實剛性控制的詳細規劃。在變革的背景下，如何適應新的國土空間規劃體系，并在新的規劃治理體系下繼續發揮管控作用，有效提高空間環境品質，銜接下一層級的規劃與設計，成為亟須解決的關鍵問題[1]。

2 控制性詳細規劃與城市設計的存在的困境

2.1 控制性詳細規劃技術困境

控制性詳細規劃作為原土地規劃管理的依據，在空間管理、技術體系等方面積累了豐富的實踐經驗，但在規劃管理中面臨著諸多復雜因素，存在項目落地困難、修改頻繁，需要對規劃進行適當的調整等問題，并不能通過“自上而下”的剛性管控得到解決。例如，控制性詳細規劃以圖表管控土地使用性質、使用強度以及其他規劃設計條件，主要關注開發量、公共安全屬性，諸如用地屬性、開發強度、公共服務設施等規定性的指標；以限制建筑高度、退線等空間管控手段管制空間承載力等基礎需求。此外，由于控制性詳細規劃的特性，大都采用“模式化生產”的方式，空間定型模式化、通用經驗快速數據化和指標化，大多未對城市空間潛力和自然資源特征的空間規劃內容進行充分的研究。例如，按照交通規范計算出來路網間距和等級，根據上位規劃規定用地屬性功能，再用經驗去計算平衡各種數據比例關系等等，缺少用心設計研究的方案，減弱甚至忽視城市空間價值，常常使得城市空間的特色和潛力被消減，無法有效地塑造城市空間品質和特色，進而促成城市“千城一面”的現象。

2.2 城市設計技術困境

隨著城市開發的高標準和多元化要求的增加，提升城市建設品質要求的越發強烈，控制性詳細規劃自身的弊端越來越顯現出來，已有一些地區的城市嘗試將重大城市設計項目拿出來單獨編制，將城市設計納入土地出讓條件，在土地交易中增加城市設計的管控要求或者嘗試帶設計方案出讓土地。但是，單獨編制的城市設計項目由于不在法定規劃的“體制內”，城市設計成果必須“轉譯”后與法定的控制性詳細規劃“綁定”才能實施。在城市設計成果轉譯的過程中，城市設計概念和意圖都有不同程度的衰減。其直接原因是控制性詳細規劃與城市設計的關系問題一直沒有得到理清，城市設計的部分管控要素體系“非法定”的特性，無法保證“設計城市”的理念對下一層次設計的管控傳導，同時，城市設計還與控制性詳細規劃的深度、專項規劃的完備度等實際情況密切相關，三者之間還需要互相調適的范圍和過程[2]。

2.3 小結

控制性詳細規劃的本質是以地方政府土地出讓需求為導向，是“自上而下”落實上層級規劃，因此在編制過程中偏重于具體的控制指標體系和實施的成果形式，往往忽視了特色的塑造。而城市設計以“空間之實”而立，首先是整體空間與形態設計方案，然后才是實施技術與策略，是以空間使用者行為和空間品質為核心，更加注重實用性及空間特色的塑造。控制性詳細規劃在土地規劃管理發揮了積極又重要的作用，但城市規劃與建筑設計之間仍然實質性地存在“空隙”，一定程度上弱化了對城市特色的塑造，只有將城市設計納入控制性詳細規劃，將設計思維“前置”，統領對城市空間的形態設計，才能有利于對特色城市的塑造。現在規劃體系迎來歷史性變革，規劃在法規體系、行政體系和運作體系方面都在劇烈地變革。在新的國土空間規劃體系下，要自上而下逐級落實國家政策，詳細規劃的職能、內涵和管理機制都要進行適當的完善和改進，服從上層級國土空間規劃，建立全域、全要素的國土空間用途管制制度，構建統一的基礎信息平臺，形成全國國土空間開發保護“一張圖”，實現城鄉一張圖精細化規劃管理、服務政府現代化規劃治理等職能。同時，能否融入城市設計的優勢，將城市設計融入詳細規劃，精細化標準化城市設計的管控要素，打破自上而下的規劃設計方法，實現多角色溝通參與的目標，實現與各項規劃實現銜接，從而提高空間環境品質與規劃的實用性。

從國外主要國家的空間規劃體系的情況來看，大多都采用了分級授權管理，分層編制的方法。例如美國，城市綜合規劃確定以后，其內容就被轉譯為作為實施工具的區劃法。區劃法研究的主要內容是對城市土地的用地性質進行分類，對城市開發建設過程中的建設投資總量進行統籌安排，規定了城市用地性質、建筑面積、高度、密度和退界等，再編制各種專項規劃、適合各個特定地段的城市設計或具體項目的設計，如基礎設施規劃、交通規劃、環境和能源規劃、城市更新規劃和社區發展規劃等。若各專項規劃或城市設計對區劃法提出修改要求，必須向市議會提出“更改區劃”的申請才能進行。城市設計是以區劃法為基礎和依據，通過對具體地段的形態特征、功能與行為需求的調查、采集和分析，形成城市設計方案，再把城市設計方案轉譯為具有法律意義的圖則和導則，作為建筑設計、景觀建筑設計等具體產品設計的依據。可以看出，美國城市綜合規劃和城市設計在體系上是連續的，其共同特點是研究體系和實施體系相對清晰的，已將城市設計作為一項技術和工作方法，將其成果納入法定規劃或輔助規劃實施管理[3]。

3 詳細規劃與城市設計在國土空間規劃體系中的探究

在新的國土空間規劃體系下，詳細規劃的職能、內涵和管理機制該如何進行適當的完善和改進仍在探究的過程中，使之能夠承擔起建設全域、全要素的國土空間用途管制制度，提高空間環境品質，實現國土空間規劃“一張圖”精細化管理，服務現代化規劃管理等職能。

3.1 城市設計技術編制思路融入國土空間詳細規劃

提前介入城市設計的技術編制思路，將城市設計融入詳細規劃，納入法定規劃編制體系之中，使其具有法定地位才能發揮其及空間形態設計的優勢，統領城市的空間協同，提升空間環境品質，有利于對城市特色的塑造。目前，中國城市的發展已從快速擴展用地建設轉向存量用地盤活，一些城市開始出現“城市收縮”跡象，城市建設進入了以再開發、提升質量為主的城市更新與空間優化時代。城市的建設不能急功近利，要突出地方特色，其核心是優化土地品質、高效利用資源。因此，城市建設要有一個科學合理的城市規劃目標與機制來導控，平衡城市空間與資源多方利益的重要資源，這對國土空間規劃提出更高要求，城市設計的作用也越來越重要[4]。

3.2 建立健全管控要素體系

建立健全國土空間詳細規劃與城市設計的管控要素，規范化表達管控要求，達到剛性與彈性相結合的管理體系，其管控要素的確定與詳細規劃、城市設計、相關專項規劃等實際情況密切相關。城市設計是銜接相關專項規劃立足于三維空間形態的設計，需要將城市設計的成果表達分解細化，轉化為國土空間詳細規劃的指標管控，才能保證城市設計成果的實施，達到空間要素管控要求。例如，根據城市設計地面層的設計，指定個地塊土地利用和建筑控制相關指標表，即用地性質、容積率、建筑限高、后退紅線等，還需將原整體性地下空間的設計要求分解到各地塊，并補充地下空間的功能、出入口、與地面空間的連接等，將原整體性車行交通的設計要求承接到個地塊。這種將城市設計內容轉化分解到每個地塊，通過圖則的量化指標圖解確定地塊規劃條件，使整體到局部的分解過程中不至于出現較大分歧，保證局部地塊的開發不至于影響到整體設計目標。

3.3 運用城市設計技術手段銜接國土空間詳細規劃與建筑設計

從城市設計角度，制定統籌協調各類空間管控手段，積極探索新的機制協調方法，更新技術工具及技術管理手段，使其成果納入“一張圖”平臺管理；明確其與上級、下級、平級規劃的關系構架與自身定位，使城市設計在政策與技術方面均能在新的空間規劃體系中有效開展，提升城市空間形態的量化生成和管控水平；規范化標準化管控要素體系，統一圖、文、表的表達，使城市設計與國土空間詳細規劃、建筑設計銜接，保證城市設計意圖的實施，同時也是新時代對其提出的發展要求[5]。

3.4 實現詳細規劃與城市設計在國土空間規劃體系中的融合與互補

考慮到近期、中期、遠期的規劃控制要求各不相同，因此針對不同的階段需要合理的控制剛性與彈性的尺度，在控制性詳細規劃中通過基于近期決策、遠期預測的原則，以剛性控制為主，確保近期建設的可行性以及規范性。而針對遠期階段主要針對遠期發展用地這類情況以彈性的宏觀把控為主，確保能夠為城市未來發展留有一定的開發空間和建設余地。與此同時，考慮到城市重點地段與一般地段的規劃要求均不同，針對這類區位的控制性詳細規劃需要在明確制定相應的控制指標的基礎上，以城市設計作為重要控制依據，而針對一般地段在遵循控制原則上以滿足功能需要為主。不同的區位其控制的目標不同，因此也存在不同的彈性。城市快速路、主次干路區域采用剛性控制方式，針對支路及以下等級道路區域采用彈性控制。用這種方式有效增強詳細規劃的靈活性以及合理性。

4 結束語

考慮到我國正處于城市化快速發展的重要階段，城市建設日新月異，城市規劃工作也正在加緊推進中，在這種情況下城市規劃作為城市在建設過程中非常重要的一部分，然而城市規劃在推進的過程中，也會因各種因素外在因素存在，進而影響其進程，這些問題都擺在規劃部門面前，需要得到有效的解決。在國土空間規劃體系中，有效實現詳細規劃與城市建設的融合與互補，從而實現城市整體形象的更好表達，促使城市規劃從原本的二維轉向三維，平面轉向立體。另外，通過城市設計從而實現對詳細規劃的編制有更加形象具體的指導作用。注重詳細規劃和城市設計在國土空間規劃體系中的應用，其中特別是考慮進一步引進各種先進技術，從而為城市規劃的決策提供便利性，為詳細規劃的編制提供強大的技術支撐，這對于更好地推進我國國土空間規劃有著重要價值。